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專欄

星期專論》美國國會:美國涉台利益的寶庫

星期專論 羅曼

◎羅曼(Walter Lohman)

長期而言,在美國力挺台灣作為上,美國國會是更值得信賴的風向球,而且堅定不移。圖為我駐美處美東時間8日在美國會山莊舉辦「台灣關係法」40年紀念酒會,美國眾議院議長裴洛西到場祝賀。(中央社)

四月二十八日,美國海軍再次調派兩艘伯克級驅逐艦「勞倫斯號」和「史塔森號」,穿越台灣海峽。這次行動與美國總統川普上任後,美國軍艦每次通過台海一樣,均彰顯海上航行自由的重要性,以及美國對台灣的支持。

只有身為三軍統帥的美國總統及其任命的官員,才有權力做此決定,而他們均應為此受到讚揚。事實上,從兩艘軍艦剛高調通過台海,以及美國可能售予台灣新型F-16V戰機等情況來看,證明川普政府處理台灣問題大致得宜。然而,目前的做法仍不夠完善。儘管美國在台協會(AIT)新館已經歷落成和開幕等多次「開張」,但川普政府迄今仍未指派內閣官員訪台,也未能掌握美台自由貿易協定(FTA)的重大意義—這個構想已瓜熟蒂落,再不摘取可就白白糟蹋了。

但願川普政府最終同意對台出售F-16V戰機,並在不久的將來推進其他優先事項。

台灣關係法 奠定40年護台基礎

然而,在美國力挺台灣的種種作為中,行政部門只是其中的一部分。除非(台海)突然爆發戰爭,否則行政部門其實也不是最重要的環節。美國涉台利益的寶庫,實際上是國會參眾兩院。早在四十年前,當卡特總統對處理台灣問題意興闌珊時,正是國會的中華民國支持者提出「台灣關係法」,向卡特施壓。

美國國會敦促此後的每一任政府,對台灣負起責任。如今,美國國會對台灣問題的積極程度,更是四十年來所未見。

二十年前,美國國會曾提出「台灣安全加強法」(TSEA),雖然眾議院以三四一票對七十票通過該法,但由於時任總統柯林頓威脅行使否決權,最後被擱置在參議院。美國國會還曾在一九九七年提出「美台反彈道飛彈防禦合作法」,但同樣過了眾院這關,卻卡在參院。終於,在那些年審議的眾多友台決議中,美國國會成功主張核發簽證給時任台灣總統李登輝,促成其訪問母校康乃爾大學。

台旅法、NDAA 美台交流升級

時至今日,川普已在去年三月簽署「台灣旅行法」,八月簽署的「國防授權法」(NDAA)更涵蓋一系列與台灣有關的條款,諸如推動美台資深國防官員交流,以及美軍船艦停泊台灣等事項,均引發北京反彈。今年,民主黨籍眾議員、眾院外交委員會主席恩格爾(Eliot Engel),以及共和黨籍參議員柯頓(Tom Cotton)等人,更分別提出參、眾院版的「台灣保證法」(TAA)草案。

美國國會近年提出的新決議,均不如一九九○年代那般大膽無畏。一九九九年「台灣安全加強法」的最初版本,還列出美國總統應同意售予台灣的武器系統,這可能是在為二○○一年上任的布希政府,首次批准大宗對台軍售案鋪路。然而,「台灣安全加強法」不論以何種形式推出,實際上都篤定腰斬,柯林頓總統當時就已表明這種立場。

台灣保證法 守護台灣民主體制

二○一九年,共和黨籍德州眾議員麥考爾(Michael McCaul)及民主黨籍眾議員恩格爾等「台灣保證法」的主要倡議人士,尋求更立即性的成果,著手推動相關法案通過。「台灣保證法」最重要的條款,乃要求國務卿指導新的對台關係,內容比現有方針更廣泛,也更加尊重台灣的民主體制。儘管這個目標仍屬溫和,重要性卻不在話下。美國在外交上看待台灣的方式,確實亟需一番新氣象。

這不表示當前的美國國會沒有在對台政策上開拓最大可能的集思廣益。眾院外交委員會亞太小組主席、佛羅里達州聯邦眾議員約霍(Ted Yoho)即曾明確呼籲美國、中國和世界各國,該是承認台灣為主權國家的時候了。無獨有偶,在對台政策的延伸辯論上,參院外交委員會亞太小組主席、科羅拉多州聯邦參議員賈德納(Cory Gardner)等五名參議員,也曾呼籲邀請蔡英文總統前往美國國會發表演說。

雖然前述構想無以為繼,但與「台灣安全加強法」一樣,都是華府在討論對台政策時極其重要的紀錄。

一九九○年代與此時此刻,美國力挺台灣的動因其實不謀而合。

美國國會之所以在一九九○年代湧現一波波挺台行動,是受到三項因素驅使:一、中國盜竊美國科技指證歷歷,使美國提高警惕;二、美國國會正考慮給予中國「永久正常貿易關係地位」(PNTR)(在衡量支持台灣的票數後,有不少議員對此表示支持);三、在反對黨掌控的國會制衡下,總統的行政權受到限制。

在一九九五至九六年的台海飛彈危機推波助瀾之下,美國國會加倍支持北京反對的台灣政府。

如今,中國竊取美國科技再度成為關注焦點,美中兩國也再次談判一項具里程碑意義的貿易協議。至於行政與立法的權力平衡關係,也呈現出民主黨掌控的眾院,不給川普總統好日子過的局面。這種政治結構還可能更容易導致對立衝突,端視二○二○年(美國)大選的結果而定。

力挺台灣 美國國會堅定不移

重點是,只要情勢合宜,華府的眾聲喧嘩或許會逐漸趨向中庸之道。基於美國總統權勢和性格的差異,可能為美國的對台政策開闢出一條更堅定的方向。

觀察美國政策制定過程的外國專家,幾乎都將焦點置於行政部門,因為他們最常接觸政府官員,也因為從一九八○到九○年代以來,美國人本身在思考上變得格外看重行政部門。即使台灣的朋友因為川普政府挺台而額手稱慶,但持續追蹤美國府會關係的變化,觀察這股趨力是否得以持續也非常重要。長期而言,在美國力挺台灣的表現上,比起任何一屆總統內閣,國會將是更值得信賴的風向球,而且堅定不移。

(作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲研究中心主任;國際新聞中心孫宇青譯)

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