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自由廣場》內造政黨是國內政黨政治的發展方向嗎?

2018-11-27 06:00

◎ 劉兆隆

選舉結束後,朝野都有人提出應該走向「內造政黨」的方式,作為未來政黨政治的發展方向。值得國人深思。

所謂「內造政黨」與「外造政黨」,最早是法國的政治學者杜瓦傑在一九六三年在其名著「政黨論」所提出的分類方式。指政黨在生成時是在國會內的,政黨是國會議員的聯合的組織的,稱為「內造政黨」,此時政治權力的核心是在國會黨團手中;相反的,如果生成時是在國會以外的,則是「外造政黨」,此時權力的核心是在國會以外的中央黨部或是其他全國性的黨部組織中。

以目前國、民兩黨來看,體制上均屬「外造政黨」,也就是政治權力是在國會黨部以外的中央黨部手中。這種「外造政黨」的政治形式運作久了,會造成立法淪為行政的化妝師,同時行政因為高高在上,久了不僅悖離民意,而且還導致行政與立法的不和,終致喪失政權。這個經驗,國、民兩黨均發生過。

如果要改成所謂的「內造政黨」,首先決策權力必須要移到國會黨團手中,而不僅是由外在的行政院或是內閣去要求國會配合而已。雖然即使在英國的內閣制國家中,大部分法案也是由內閣主導向國會提出,但內閣成員在提出之前,與同黨國會議員的事前溝通是非常必要的。因為國會議員的思考不僅是行政的成果,更會站在如何保持本黨執政優勢的角度思考。而當雙方有歧見或衝突,內閣又打算硬幹時,只要大多數國會議員有把握民意是站在他們這邊,他們就會勇於提出倒閣,當然內閣往往也會相應解散國會,以訴諸民意的支持。最後如果民意支持國會,就會形成對國會有利的多數,內閣勢必重組。反之亦然。

現在國、民兩黨的問題是:如果要走向「內造政黨」,首先國會黨團的權力必須大幅提升,它必須成為政策制定的要角。即使是行政部門主導所提的法案,也必須在黨鞭的協調溝通下使同黨國會議員明瞭與支持。甚至很多政策在制定初始,就要由同黨國會議員在選區初探民意,以作為施政方針的思考方向。其次是作為內造政黨,重要內閣成員由資深國會議員擔任也成為必要,因為對民意變化的敏感度更高,且政策論述能力也會更強。

最後就是如果要走向「內造政黨」,黨主席勢必由國會議員擔任,或是深獲國會議員支持的行政院長擔任,也就成為不得不然之舉。因為唯有這樣的黨主席才會一方面兼顧選區民意,一方面又要確保執政優勢,去思考公共政策的方向。以目前國、民兩黨在面對剛剛結束的民意期中考之後,誰都不敢站在民意的對立面,趁機思考如何貼著民意飛的政治權力運作方式,同時擺脫大老掌握的長老政治,或許是兩黨在選後唯一的共識與方向。

(作者為彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授)

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