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自由廣場》美國曾有的「兩個中國政策」

2018-04-20 06:00

◎ 譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

時間拉回一九七七年七月,任職於美國駐台北大使館的我,被改派至美國駐北京聯絡辦事處,當時我們美國人秉持的就是「兩個中國政策」。從一九七一至七八年的八年間,華府實際上同時承認台北及北京政府。七七年六月,卡特總統在白宮一場政策會議上若有所思地說,沒有其他國家,「與中國和台灣的關係,像我們一樣。」時任國務卿的范錫也同意:「我們是唯一在兩國(both countries)都設立官方使團的國家。」的確如此。

美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任譚慎格。(本報資料照)

荷蘭常駐聯合國大使示警

嚴格來說,我們的「兩個中國」政策肇始於一九七一年四月十五日。當時,荷蘭常駐聯合國大使警告美國大使老布希,加拿大和義大利承認北京政權,已損及台北當局在聯合國的地位,「除非那些有心捍衛中華民國政府(GRC)在聯合國地位的國家,儘快且積極地部署新策略,」否則,他預期,「中華民國政府在下個會期就會被驅逐,中華人民共和國政府將被接納。」此後,美方積極與盟邦合作,尤其是澳洲和日本,構思新的聯合國大會會籍原則,以接納兩個中國。這個「中國代表權」或簡稱「ChiRep」問題,難倒美國外交官。在紐約聯合國總部,他們就「會籍普遍化」和「雙重代表權」等原則,諮詢南韓、南越和西德等國家處於分裂狀態的盟邦。

在一九七一年,口口聲聲反對「兩個中國」的人,不是毛澤東,而是蔣介石。該年四月廿八日,美國國務院發言人在一段公開談話中論及美國對台立場,稱「台灣及澎湖群島主權未有定論,須待未來國際解決。」五天後,蔣總統在台北接見一位美國前財政部長,對此說法發表長篇大論。據美國大使館記述,蔣「滔滔不絕,愈來愈激動…甚至在顫抖,」蔣還抗議道,這是最嚴重的污辱,「有如一記耳光。」

然而,事實就是事實。當年七月十三日,美國國務院法律顧問室重申,台灣的國際地位仍懸而未決;不過,美國承認中華民國政府「合法佔領台灣,並行使管轄權。」勾勒出美國認為台灣「地位未定」的歷史依據。就在數日前,在國務院不知情的情況下,時任尼克森總統國家安全顧問的季辛吉秘訪北京,當時的中國國務院總理周恩來也向他抱怨:「你們…一直宣稱台灣地位未定。即便到現在,你們的國務院發言人仍然說這是你們的立場。」季辛吉只是嘆了口氣:「他(國務院發言人)不再這麼說了!」

上海公報使政策具體成形

一九七二年二月的《上海公報》使美國的「兩個中國政策」具體成形,儘管這與大部分歷史學家的認知不同。在《上海公報》的倒數第二份草稿裡,美方認知「台灣海峽兩岸的所有人(原文如此)都主張只有一個中國,台灣是中國的一部分。」美國國務院完全無法接受這段話的遣詞用字。當這份草稿在上海出爐時,終於看到文本的國務院東亞暨太平洋事務助理國務卿格林(Marshall Green),反對文中的「所有人」一詞。他認為,台灣人未必同意台灣是「中國的一部分」。季辛吉並未向中方談判代表說明問題所在,僅將原本的詞彙改成「所有中國人」,周恩來便同意了。

美方聲明的另一項重要原則,是重申對「台灣問題由中國人自行和平解決」的關切,以及「在此前提下」,美方始能隨著「區域緊張情勢緩和」,撤離駐台美軍。

在《上海公報》鋪陳下,一九七三年六月,華府出現了兩個「中國」外交使館—中華民國大使館及中華人民共和國聯絡辦事處。

一九七七年六月,上任不久的卡特政府責成國家安全會議(NSC)檢討其中國政策選項。承襲尼克森政府的作法,卡特總統的國家安全顧問布里辛斯基提議,若北京要求美方放棄與台北當局的正式條約,則美方提出的主要交換條件,可以是北京必須「默許美國與台灣繼續維持安全關係」。卡特仔細研究布里辛斯基提出的方案,先在「台灣可享有軍售管道」一句旁劃上箭號,標註「重要」,又在「美方可宣稱仍關切不使用武力」旁加註「這是底線」。七七年七月,卡特的財政部長敦促,政府須「儘快審慎考量並擬定計畫…建立美台維持經貿關係的法律依據。」

美中關係正常化談判要件

國務卿范錫在該場討論中提出一個重點:「在美中關係正常化後,美國將繼續軍售台灣這點,從未與中方討論…我們必須提出來。」卡特認同他的意見:「我贊成把話說清楚,而且要開門見山直接談。」為了不讓美方顯得過度直率,布里辛斯基建議,美方可承諾絕不承認一個獨立的台灣,做為美中關係正常化的談判條件之一。但范錫反對,「倘若我們作此宣示,一旦和平解決方案行不通時,我們就等於失去了一個選項。」卡特同意范錫的看法,「好,那就別提吧!」

一九七八年五月,布里辛斯基前往北京與中國兩位最高領導人—鄧小平和華國鋒會談。鄧、華兩人強調,中國不會對「和平解放台灣」做出承諾。鄧小平表示,「你們美國可以表達自身期盼」,但要以什麼方式、在什麼時候解決台灣問題,是中國人自己的事情。國務院總理華國鋒則詳細解釋,「如果我們承諾不以武力解放台灣,美國卻以軍事裝備協助武裝台灣,這會產生什麼後果?…我認為,這就是在製造『一個中國、一個台灣』,或者『兩個中國』。」布里辛斯基隨即發電報向卡特報告:「華國鋒所言似乎暗示…美國對美中關係正常化問題有兩個選擇,一是持續軍售台灣,但無法獲得北京對於和平解決的承諾;二是美方停止軍售,換取北京許諾和平解決台灣問題。」卡特看過電報後,在空白處標記這項結論。國家安全會議的中國問題專家奧森柏格則視此為突破,「華、鄧兩人的說法暗示性地透露,北京了解、也接受美方將在美中關係正常化後,繼續與台灣維持軍售關係。」

鄧小平默許華國鋒有疑慮

卡特運氣不錯,因為他在一九七八年與北京斡旋時,正是鄧小平在國內外確立領導地位的關鍵一年。對內,鄧小平逐步剷除毛澤東的文化大革命,肅清激進派;對外,鄧必須帶領中國廣泛參與全球經濟活動,以確保政權鞏固。而在中國與全球經濟接軌方面,美國扮演著重要角色。況且,就在美中談判之際,中國的北方和西部都承受來自蘇聯的壓力;南方的越南社會主義共和國也開始強制驅逐數十萬華僑,且不斷侵擾中國邊境,並準備入侵中國盟友—柬埔寨共產黨(亦稱紅色高棉、赤柬)領導的「民主柬埔寨」政權。

那一年,卡特也面臨挑戰。八月,參議院一致通過一項決議,要求針對是否終止與台灣的《中美共同防禦條約》進行諮商。卡特因此指示談判代表「不用急於」達成美中關係正常化。在美中秘密談判的最後幾天,十二月四日,北京堅持「美國政府必須重申只有一個中國,台灣省是中華人民共和國的一部分,美方承諾絕不製造『兩個中國』」。卡特標示該咄咄逼人的語句,並寫上「我們忠於《上海公報》,不曾這麼做過。」最後,鄧小平接受美方的模糊表述—「美國政府認知到中國的立場,即只有一個中國,台灣是中國的一部分。」鄧小平默許美方持續軍售台灣,也同意《中美共同防禦條約》在華府與北京建交一年後廢止,並接受美中關係正常化後,美方將與台灣保持非官方關係。美國國會隨後通過《台灣關係法》,清楚表明保障台灣安全。鄧小平自然對此懊惱不已。

美中關係正常化的消息,在一九七八年十二月十六日公布,中共機關報「人民日報」隨即在北京街頭發放以朱紅色墨水印刷的「號外」。隔日,鄧小平在中共第十一屆中央委員會第三次全體會議(三中全會)上,宣布啟動劃時代的「改革開放」政策。錦上添花的是,鄧小平在七九年初訪問美國,也同樣具劃時代意義,鄧小平藉此巧妙地讓人以為,卡特支持他稍後對越南發動的戰爭。後來的發展大家都知道了。

八一七公報雷根重申原則

鄧小平是以默許美台維持安全防衛關係,以及華國鋒對「製造一中一台」的疑慮為代價,才達成前述成就。鄧小平以為,他未來仍可與新任美國總統重新談判這些問題,這些不斷變換的新總統對於過往事件的記憶也會愈加模糊。他認為,美國下任總統不會固守對台灣的承諾。不過,在美中簽署《八一七公報》的一九八二年八月十七日,雷根總統仍向國務卿和國防部長表示:「唯有中國持續保證和平解決台灣與中華人民共和國之間的歧異,美國才願意減少對台軍售。必須清楚了解到,這兩者間的因果關係,是美國外交政策永久不變的規則。」長辭於世的鄧小平和華國鋒想必也會同意,美方的作法其實就是在製造「兩個中國」或「一中一台」。

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心孫宇青譯。英文原版請見http://www.taipeitimes.com/News/feat/archives/2018/04/17/2003691459

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