◎ 王宏仁
賴清德總統原訂訪問邦交國史瓦帝尼（Eswatini），卻因為塞席爾（Seychelles）、模里西斯（Mauritius）與馬達加斯加（Madagascar）臨時取消專機飛航許可而暫緩成行。這除了是一場有關於飛航許可的意外事件，同時也反映出中國正在把國際空域、飛航安排與第三國主權決定，轉化為打壓台灣的政治工具。這其實已經不是單純的「某些國家行使領空主權」的國際法問題，而是國際公共通道被政治化、甚至選擇性武器化的警訊。
賴清德總統原定4月22日親自率團訪問非洲友邦史瓦帝尼王國，外交部次長吳志中說明行程規劃，但因非洲這三國無端取消飛航許可而生變。（資料照） 首先，這裡必須釐清一個錯誤類比。有人以2013年玻利維亞（Bolivia）總統莫拉萊斯（Evo Morales）專機在歐洲受阻事件，暗示這次東非三國取消賴總統專機飛航許可「已有先例」。
這種說法在國際法與政治脈絡上都站不住腳。原因在於，雖然《芝加哥公約》第一條明定，各國對其領土上空享有完整且排他的主權，以及，國家航空器要飛越他國領空，原則上也需要取得許可。但是，承認領空主權，並不等同於承認任何臨時、突襲、受第三國壓力操控的撤銷行為都具有正當性。台灣政府已經指出，這次三國是在無預警情況下取消飛航許可，而且原因是出在中國以經濟脅迫的方式施壓三國。這顯然已經超出一般領空管理的權力，而是涉及第三國的干預與飛安風險。
進一步來說，莫拉萊斯案也不能被當成「合法先例」。當年歐洲國家之所以引發爭議，是因為外界懷疑美國前國安局承包商史諾登（Edward Snowden）可能在飛機上。無論當時這項情報是否正確，其法律辯護至少是國家安全與刑事司法的理由。更重要的是，該事件發生後，美洲國家組織通過決議，譴責相關行動違反國際法基本原則，特別是國家元首不可侵犯性，並要求法國、葡萄牙、義大利與西班牙提出說明與道歉。換言之，莫拉萊斯案在國際社會中不是「可以仿效的正面先例」，而是「被譴責的負面案例」。拿一個當年被批評為侵犯元首尊嚴的案例，來合理化今日中國對台灣元首出訪的打壓，本身就是倒果為因。
2013年時任玻利維亞（Bolivia）總統莫拉萊斯（Evo Morales）的專機出訪，在歐洲受阻。（路透檔案照）
更關鍵的是，兩案的法理基礎不同。莫拉萊斯案的爭議，是歐洲國家是否基於自身安全判斷過度行使領空權；賴總統出訪受阻的核心，則是第三國中國是否透過政治與經濟壓力，使小國改變原本已核發的飛航安排。前者即使有問題，仍是相關國家以自身理由作成決策；後者則是個別國家的主權行使被外部強權中國所挾持。這正是台灣應該對外強調的重點，也就是，如果一個國家不是基於飛安、公共秩序或自身安全，而是因為中國施壓，才臨時撤回許可，那就不是單純的領空主權伸張，而是主權被脅迫後的政治操作。
其次，台灣社會不應該把這次事件解讀為「東非三國完全被中國控制」。
中國這次得手，很大程度來自突襲、時間壓力與小國面對強權壓力時的避險心理。但是馬達加斯加、模里西斯與塞席爾並不是中國的附庸國，它們仍處於多重外部的政治影響之中。舉例而言，這三個印度洋島國與法國、英國都有深厚的歷史與制度連結。法國在印度洋仍有海外領地留尼旺（Réunion），並長期維持區域的安全與海洋治理影響；模里西斯與塞席爾則在法律、教育、議會制度與大英國協網絡中保有英國遺產。此外，近年來歐盟也過貿易、漁業、觀光與發展援助，持續在當地扮演重要角色。例如塞席爾今年4月才與歐盟完成新一輪的「永續漁業夥伴協定」（Sustainable Fisheries Partnership Agreement, SFPA），新協定每年提供575萬歐元財務貢獻，其中300萬歐元用於支持塞席爾永續漁業與海洋政策。
塞席爾今年4月才與歐盟完成新一輪的「永續漁業夥伴協定」。（路透檔案照） 這意味著，台灣未來並非沒有操作空間。中國的優勢在於政府對政府的直接施壓、基礎建設投資與短期政治交換。但是歐洲的影響力則存在於制度、法律、觀光、教育、海洋治理與長期發展合作。台灣下一步應該做的，除了抗議中國的作為之外，同時也要把這次事件轉化為一個更大的外交議題，讓這些所謂理念相近的國家，特別是英國、法國、歐盟與大英國協國家，共同關注中國是否正在迫使第三國把原本中性的飛航安排變成政治審查工具。換句話說，台灣要把個案提升為原則，把出訪受阻提升為國際公共通道遭政治化的問題。
最後，這次事件也應該與當前中東戰爭引發的荷姆茲海峽（Strait of Hormuz）、紅海航運危機、已經存在的台海、南海航行自由等問題放在同一個趨勢下理解。
空域、飛航情報區、國際海峽、港口、海底電纜與能源航道，本來都是全球化時代支撐安全與經貿流通的公共性基礎設施。但是在大國競爭加劇後，這些通道就不再只是技術問題，而是逐漸成為施壓、懲罰與威懾他國的工具。誰能干擾通道，誰就能提高對手的外交成本、經濟成本與安全成本。
對台灣而言，這個趨勢尤其危險。台灣是高度依賴海空運的外向型經濟體，能源、貿易、半導體供應鏈、外交出訪與國際人員往來，都必須依賴穩定、安全、可預測的通道。如果中國可以透過第三國臨時撤銷飛航許可來阻礙台灣元首出訪，未來也可能用類似方式施壓航線、港口、保險、轉運、海底電纜或國際組織參與。從這個角度來看，賴總統的出訪暫緩就不只是單一的外交事件，而是台灣國家安全概念必須擴大的警訊。
因此，台灣政府的回應就不能停留在「這次被擋，下次換路線」的層次，而是提出更高層次的國際論述。在此建議，第一，台灣應該把「通道安全」納入國家安全戰略，從能源、航運、空運、數位連結與關鍵供應鏈進行整體盤點。第二，台灣應該推動「流通鏈安全」的概念，也就是，強調供應鏈安全不只在工廠與原料，也在航線、空域、港口、保險與資料流通。第三，台灣可以倡議「不將公共通道政治化」原則，呼籲民主國家共同反對把民航、航運、國際海峽與公共基礎設施作為政治懲罰工具。
賴總統訪非受阻，應與中東戰爭引發的荷姆茲海峽危機放在同一個趨勢下理解。 （美聯社檔案照） 這次賴清德總統出訪暫緩，問題不在於賴總統走不出去、或是誇大說成台灣走不出去。問題出在，中國正試圖強迫讓世界接受它的「一中原則」新詮釋，也就是「台灣不應該正常走出去」、「台灣不應該有正常的國際參與」。這是台灣必須駁斥的核心。領空主權不能成為中國脅迫第三國的遮羞布、莫拉萊斯案也不能被扭曲成合理化中國打壓台灣的藉口。台灣要做的，是把這場外交意外轉化為國際倡議，提醒國際社會，公共通道不應被政治化，國際流通不應被威權國家武器化，而台灣走向世界的權利，不應該由北京來決定。
（作者為成大政治系教授、國策研究院執行長）
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