◎ 林仁斌
談到核能安全，政府部門經常強調「符合國際標準」、「風險可控」，社會討論也多半聚焦於核電廠本身是否安全。然而，真正被忽略的關鍵問題是：一旦高風險情境真的發生，現行制度是否在法律與程序上，允許政府在時間極度有限、資訊尚未完整的情況下，提前啟動必要的撤離行動?
這並非支持或反對核能的立場之爭，而是當核能仍被視為政策選項時，台灣的核災應變制度，是否已將「最壞情境」納入治理設計。依現行核定實務，台灣核電廠的核子反應器設施緊急應變計畫區（EPZ），多以電廠為中心劃設約八公里範圍，相關疏散演練、避難路線、醫療調度與地方政府防災責任，也大多圍繞此一半徑設計。然而，若將這個距離視為制度的主要依據，仍有必要誠實檢視：它是否真能承受實際事故中高度不確定的風險情境?
2011年福島核災初期，日本政府以二十公里為疏散基準，卻仍因輻射熱點的出現，多次調整並擴大管制區域。（路透檔案照）從國際核災經驗可見，放射性污染的影響範圍，從來無法以單一半徑事先精準預測。1986年車諾比事故後，三十公里禁制區的劃設，並未涵蓋實際長期污染的全部範圍；2011年福島核災初期，日本政府以二十公里為疏散基準，卻仍因輻射熱點的出現，多次調整並擴大管制區域。這些經驗共同指向一項制度現實：EPZ不是最大影響範圍，而只是最低限度的即時行動起點。
將此一制度放回台灣，問題反而更加嚴峻。北部核電廠周邊高度連結新北市多個行政區，甚至與台北都會區緊密交織。這不只是人口密度的問題，更涉及交通承載能力、跨縣市協調與實際疏散可行性的結構性挑戰。在平日通勤時段，北台灣主要幹道早已接近飽和；一旦發生需要快速撤離的核災事故，八公里內的人口是否真能在短時間內完成疏散，本就存在高度不確定性。
更值得警惕的是，當實際污染範圍或疏散需求超出現行緊急應變計畫區時，制度是否允許「提前、擴大、跨區」行動?現行《核子事故緊急應變法》雖賦予中央災害應變中心發布民眾防護行動的概括權限，卻未就擴大疏散的啟動條件、判斷程序與責任分工，提供具體且可操作的制度設計。特別是在事故影響跨越行政區界線時，跨縣市疏散的指揮權責、資源調度與安置責任，至今仍缺乏制度化安排，相關演練也未被明文要求。
《核子事故緊急應變法》雖賦予中央災害應變中心發布民眾防護行動的概括權限，卻未就擴大疏散的啟動條件、判斷程序與責任分工；圖為核三廠。（資料照）
在這樣的制度脈絡下，緊急應變計畫區的界線，實際上可能被誤用為風險治理的行政邊界，而非僅是事前規劃工具。地方政府依EPZ配置防災資源與演練，看似依法行政，卻可能在真正事故發生時，被迫承擔超出制度準備範圍的風險與責任。
核能治理史上，這並非假設性的問題。美國紐約長島的Shoreham核電廠，正是一個關鍵案例。該廠於1980年代完工，卻因避難計畫無法通過可行性審查，始終未能商轉。長島地狹人稠、對外交通有限，一旦發生事故，大規模撤離在物理與時間條件上皆不可行。最終，該電廠由州政府收購並除役，建廠成本轉由電費吸收。Shoreham的經驗清楚說明：即便在治理能力成熟的國家，只要避難計畫缺乏現實可行性，核電廠的運轉便難以取得社會正當性。
長島地狹人稠、對外交通有限，一旦發生事故，大規模撤離在物理與時間條件上皆不可行；示意圖。（圖取自freepik）
福島核災後，日本也並未僅止於強化反應爐安全，而是同步檢討核災應變制度，將EPZ納入情境治理思維，強調依事故發展與即時監測，動態調整避難與防護行動，而非僵化依賴單一距離標準。其核心精神在於：EPZ不是用來保證安全，而是避免制度對最壞結果視而不見。
支持或反對核能，可以持續辯論；但若核能仍被視為政策選項之一，最低限度的前提，是核災應變制度必須能承受「不如預期」的情境。否則，一套看似合乎規定、卻缺乏彈性與即時啟動能力的制度，恐怕難以在關鍵時刻，承擔社會對其寄予的安全期待。
（作者為中國文化大學化學工程與材料工程學系副教授、台灣環境保護聯盟學術委員）
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