◎ 莫乃光、黃勝雄
2024年7月，我們發表了《強化台灣關鍵數位生命線》政策報告，分析台灣海底電纜網路的韌性，由史丹佛大學全球數位政策孵化器發表，這可能是第一次全面檢視台灣海纜狀況的研究報告，涵蓋台灣面臨的灰色地帶戰術，以及我們對政策制定者、產業界與公眾提出的建議。一年多過去了，我們欣見海底電纜中斷的問題已獲得媒體更廣泛的報導，也受到國內外智庫與研究人員的關注與研究。
海巡人員強行登檢押返「宏泰58」中國權宜輪船。（資料照，記者邱俊福翻攝）
自我們報告發表以來，台灣周邊海域繼續發生了數起嚴重的海底電纜斷裂事件。2025年1月初，連接台灣與美國的太平洋快線（Trans-Pacific Express Cable System）部分電纜受損，疑似由一艘喀麥隆註冊、由中國擁有的貨船「順興39號」所造成，該船在台灣北部海域徘徊逾一個月，期間未進行任何貨運活動。接著在2025年2月下旬，多哥註冊、由中國船員操作的「宏泰58號」切斷了連接台灣與澎湖的第3號電纜，該船與船員隨即遭台灣海巡署扣留。船長後來被起訴、定罪並判刑三年，成為台灣首宗因海底電纜破壞而遭判刑的案例。
中國灰帶戰術 影響國家網路安全
這些事件涉及由中國或香港公司擁有、但註冊於非洲或其他偏遠地區的「影子船隊」，常以不同船名與旗國混淆視聽，藉此阻礙調查，過去一年已讓台灣社會深刻認識到，不僅是馬祖與澎湖等離島的網路韌性堪憂，整個國家的網路安全亦面臨威脅。
為了強化國家安全，保護海底基礎設施，包括通訊電纜、電力傳輸管線、天然氣、輸水管等，行政院於2025年9月核定修正七項現行法律草案，明確定義違法行為類型，將疏失行為列為可罰行為，以利調查與執法，並提高違法者的責任。例如，船隻必須開啟自動識別系統（AIS），以防止其「隱形」行動；涉及非法行為的船隻與設備將可由政府查扣。這些修法將送交立法院審議與通過。
行政院院會於9月18日通過強化防護我國海底纜線七部法案修正，將函請立法院審議。（資料照）
在我們2024年的報告中，提出了八項政策建議以強化台灣的海底電纜韌性。現在讓我們回顧這些建議的落實情況，以及尚需努力的方向。
為了建立政府領導角色，我們建議將數位韌性策略提升至中央政策層級，並設立多持分者專家小組。台灣政府已成立「全社會防衛韌性委員會」，由賴清德總統親自擔任召集人，成員涵蓋政府部會、學術界、公民社會，以及關鍵產業、數位基礎設施與資安領域。
在策略制定方面，我們建議建立海底電纜產業的資安標準作業流程，以及灰色地帶攻擊的應對計畫。過去一年，台灣政府已著手制定「關鍵民生系統韌性」方案，聚焦強化18項關鍵公共民生服務系統，推動雲端運算、資料加密等技術，以確保災難或緊急狀況下的服務持續與復原。
政府計畫在四年內投入新台幣134億元 （約4.4億美元），以提升資料備援、應變能力與業務持續性，並進行人力訓練與能力建造。這些努力有助於台灣在緊急狀況下維持基本經濟與社會運作，但針對海底電纜資安與灰色地帶攻擊的具體措施仍需進一步規劃。
提升海纜防護韌性，守護台灣數位生命線！（取自賴清德臉書）
此類規劃應與理念相近的區域夥伴共同進行。我們因此建議台灣與鄰國展開數位韌性合作。我們觀察到歐洲的波羅的海與北歐國家在資料與技術共享、最佳實務交流、聯合演習與巡邏方面的合作模式，可供借鏡，以強化灰色地帶活動的監控與防範。儘管東亞國家在軍事與外交合作方面不如歐洲緊密，台灣的鄰國如日本、韓國、菲律賓，甚至東南亞其他國家，面臨相同威脅，更重要的是，台灣網路韌性一旦受損，將立即影響整個亞洲的連線。因此，台灣仍須尋求創新且另類的合作方式，例如近期台日執政黨層級的海底電纜保護討論 。
去年我們也建議台灣應對衛星能力進行明智的投資。台灣太空中心主任吳宗信博士近日在 訪談中指出，台灣急需部署150顆低軌衛星（LEO），以在如果發生海底電纜大規模中斷時維持基本通訊韌性，並與歐洲、美國與加拿大的衛星供應商合作，但無法依賴市場上最成熟的供應商SpaceX，因其創辦人馬斯克與中國政府關係密切。
然而，我們去年提出的兩項重要建議至今仍未獲政策制定者充分重視，而這兩項建議正是實現海底電纜永續韌性的核心策略。
首先，我們建議政府應評估在台灣建立海底電纜維修產業的可行性。如今也許已經眾所周知，海底電纜修復往往需耗時數週至數月，許多人問為何台灣不能「買幾艘維修船」。事實上，問題遠比購船複雜。我們之所以未直接建議購船，是因為這牽涉到整個產業與供應鏈。
目前全球海底電纜維修主要由三家企業主導：美國的SubCom、日本的NEC、法國的Alcatel，再加上前華為子公司HMN Tech。除了擁有維修船隊與具備海上極端環境下修復技術的船員外，這些公司還擁有光纖製造的專業知識。就規模經濟與技術能力而言，台灣更實際的做法是積極吸引這些企業，特別是美日公司，在東亞地區建立合資營運據點，藉此取得服務保障與技術知識轉移，逐步建立本地光纖製造與電纜維修的供應鏈。
值得注意的是，美國聯邦通信委員會（FCC）已宣布其海底電纜政策，目標之一是排除外國敵對技術對美國供應鏈的影響，明確指出海底電纜基礎設施屬於國家經濟安全範疇。該政策也鼓勵與盟國共享情報、協調巡邏與應對威脅。從多個層面來看，這正是台灣應積極回應、爭取互利的絕佳機會。
透過政策誘因 吸引國內外投資
談到國家經濟安全，我們在2024年報告中也建議應透過政策誘因，吸引更多海底電纜基礎設施投資。過去一年，中華電信已宣布多項新電纜系統，連接台灣與亞洲及北美，包括：SoutheastAsia-Japan Cable 2（SJC2）、Apricot、E2A以及AUG 。這些進展相當重要，有助於提升台灣海底電纜的冗餘性與多樣性。然而，台灣仍應透過更友善的投資政策與電信自由化，吸引更多國內外投資者參與海底電纜基礎建設，以減少對中華電信的依賴。
海底電纜一旦遭到破壞，全球網路就會當機，示意圖。（台電提供）
總結而言，近期法律改革的推動，以及「全社會防衛韌性委員會」的成立，代表政府對數位基礎設施保護的重要性已有高度認知，尤其是在灰色地帶干擾日益頻繁的背景下，而目前的策略，包括強化低軌衛星通訊能力與新電纜系統的建設，在連線冗餘方面已具備一定成效。
然而，我們的分析強調，若要真正實現永續韌性，仍有兩大核心支柱亟需政策高度重視：其一是培育本地海底電纜維修能力，最可能的途徑是透過策略性國際合資，取得專業知識與供應鏈資源；其二是制定更具吸引力的投資誘因機制，以促進多元投資者參與，補充現有主導業者的努力。這兩項尚未落實的關鍵措施，對於縮短服務中斷時間與提升長期網路穩定性，至關重要。
（作者為美國史丹佛大學全球數位政策孵化所研究學者、台灣網路資訊中心董事長）
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