◎ 蔡榮祥／國立中正大學政治系教授
近日立法院法制局以《重複立法作為憲政對話－論國會立法權與司法違憲審查的界限》為題撰寫專題報告，報告有六項建議：一、憲法機關應以權力分立及制衡為基本原則，不得侵害各該憲政機關之權力核心領域；二、權力分立下各憲政機關應秉持憲法機關忠誠原則進行憲法對話、相互制衡，以落實憲法保障人民權利本旨；三、大法官解釋結果應不具憲法位階，亦不能取代現行成文憲法，且無法限制未來國會立法形成自由，其合理之理解應僅係後法優於前法之法理原則；四、立法者當遵循者係憲法本身，主動重新立法以體現新民意；五、違憲審查應注意司法自制及審查密度，充分尊重當屆民意機關立法職權；六、憲政機關於憲法賦予之職權範圍內享有不受干涉之政治特權，釋憲機關應秉持尊重態度不介入政治問題。
本文針對權力分立及制衡、大法官解釋結果應不具憲法位階和釋憲機關不介入政治問題等議題來分析，並以113憲判字第九號判決部分內容為例。
立法院法制局發布報告，宣稱大法官解釋結果應不具憲法位階，立法機關僅有尊重義務、尚無遵從的必要。圖為憲法法庭。（資料照）
立法院法制局主張憲法機關應以權力分立及制衡為基本原則，不得侵害各該憲政機關之權力核心領域。
舉例說明立法院有聽取總統國情報告之憲法權限，然憲判字第9號判決卻自行解釋為：上開憲法規定僅係容許立法院得被動聽取總統國情報告之權，非謂總統即因此有向立法院提出國情報告之憲法義務；同理，立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。
報告中援引廖義男前大法官的觀點認為立法院聽取總統國情報告含有實現權力制衡及責任政治之目的及意義，憲法法庭將「憲法權限」性質之權力，解釋為「無憲法義務」，與憲法條文之文意解釋不符，且究否聽取總統國情報告及如何行使應由擁有權限之立法院決定，並無「主動」或「被動」之分，故憲法法庭擅自增加憲法增修條文所無之「被動」文字，係實質修改憲法條文、限縮及扭曲條文規範，已逾越憲法法庭之職權及分際，使該條文形同具文。
同時也引用政治學者蘇子喬的主張認為總統向立法院進行國情報告並接受詢答，係立法院制衡總統權力之機制，並不違憲。
憲法增修條文第4條第3項規定，立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。 （資料照）
這些論點曲解憲法條文的原意以及擴張立法院的憲法權力。
首先，憲法增修條文第4條第3項規定，立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。法律文字上所謂「得」的意思是指立法院可以邀請總統進行國情報告，總統也可以決定是否出席立法院進行國情報告。如果國情報告解釋成是總統必須履行的憲法義務的話，其憲法條文的用語應該是「應」，而不是「得」。
換言之，憲法增修條文的規定並沒有強制義務性，只要總統和立法院雙方合意就可以進行。例如，立法院職權行使法第15條之2第1項規定（未修法前之規定），立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家大政方針及重要政策議題，聽取總統國情報告。
第2項規定（未修法前之規定），總統就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題，得咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告。
從這兩項原本的規定可以得出，立法院可以邀請總統進行國情報告，總統也可以主動提出欲赴立法院進行國情報告，但要經立法院同意才能成行。
其次，總統國情報告和接受詢答含有實現政治責任的意涵，也是立法院制衡總統權力之機制之觀點違背半總統制的憲政架構和運作原則。
所謂總統針對立法委員進行前項口頭提問時，應依序即時回答的規定等同於立委可以向總統質詢，讓總統向國會負責，破壞和反轉半總統制憲法總統只向人民負責的憲政原理。半總統制的總統是代表全體人民的意志和全國利益，其是向人民負責，不是向國會負責。
半總統制的總統是代表全體人民的意志和全國利益，其是向人民負責，不是向國會負責。（資料照）
從權力行使的角度來看，立法委員認為僅能質詢行政院長尚不足夠，必須進一步具備直接質詢總統的權力，以擴大其監督範圍。然而，依照半總統制的權力分立原則，立法委員不應對總統行使質詢權，因為這將使國會成為最高權力機關，進而同時制衡代表全國民意的總統與行政院長及內閣，破壞權力分立的均衡架構。
最後，從法的位階性來看，下位階的國會立法不能修改上位階的憲法條文之原意內容，因為如果可以透過國會立法（以國會自律為名）來修改憲法內容的話，等同於下位階的國會法律優於上位階的憲法以及讓憲法規定的修改程序變成為具文，也是被宣告違憲的根本理由。
法制局第三項建議，大法官解釋結果應不具憲法位階，亦不能取代現行成文憲法，且無法限制未來國會立法形成自由，其合理之理解應僅係後法優於前法之法理原則。這個建議不僅扭曲憲法條文的規定，同時否認過去所有大法官合憲解釋和違憲解釋的效力。
憲法第七十八條規定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。大法官解釋結果如果不具憲法位階，如何宣告法律條文合憲或違憲。
如果大法官解釋不具憲法位階以及後法優於前法的邏輯結合適用的情況下，國會不需要受到大法官所宣告法律違憲解釋的拘束，只要再次通過原本或類似內容的法律，可以不適用重複立法禁止原則。
這種論點等於給國會立法賦予無限大的自由，違憲的憲法解釋變成是所謂的舊法可以訴諸高閣和廢棄不用，只要國會再次通過新法（事實上是舊法或是類似舊法的新法），展現最新多數民意，就可以讓違憲法律變成合憲法律。更嚴重的是立法機關已經職司立法，卻可以自行解釋通過的條文變成合憲，讓立法院變成結合立法功能和司法功能的太上府。
法制局第五項建議，憲政機關於憲法賦予之職權範圍內享有不受干涉之政治特權，釋憲機關應秉持尊重態度不介入政治問題。這種觀點完全是權力獨立的概念，完全不信奉權力制衡的原則。釋憲機關對於政治問題有時應該秉持尊重態度不介入（釋字520號解釋）。
但如果國會立法有違憲之虞，釋憲機關責無旁貸。美國憲法學者Cass Sunstien認為當民主政治的自我治理面臨風險時，憲法機構可能會扮演一種所謂英雄（hero）的角色引用憲法來推翻國會所通過的法律。
司法院的憲法法庭掌握憲法解釋的最終權威，有拘束全國各機關包含國會的效力。（資料照）
換言之，這次立法院職權行使法修法的結果讓憲法法庭多數的大法官們認為民主政治的憲政運作已經面臨風險，行使其對抗國會多數的權力來宣告國會所通過的多數條文違憲。
最後，根據立法形成自由的原理，立法院有權制定新的職權行使法或修訂現行法律，但如果修法的結果是再一次侵害其他憲政機關的權力或課以其他權力機關在憲法所無規定的義務時，就不能高舉國會自律為理由來迴避憲法法庭的審查。司法院的憲法法庭掌握憲法解釋的最終權威，有拘束全國各機關包含國會的效力。如果立法院可以用權力分立和自主原則來拒絕適用，將會嚴重破壞憲政秩序，讓立法者享有違反憲法解釋的濫用特權。
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