晴時多雲

自由開講》 憲法訴訟法修惡將實質侵害司法權核心

◎柯建銘


近日立法委員翁曉玲等人提案修改憲法訴訟法第4、30、43、95條,主要內容在於透過大幅提高大法官進行評議以及作成裁定與判決之同意人數門檻,使大法官更難於個案中有效作成決定,甚至透過實然面之運作,讓憲法法庭難以繼續運作,而對我國的憲政體制造成直接、深刻、難以回復的侵害。按照現行規定,大法官作成決定之流程是由現有總額人數三分之二出席評議,且過「現有總額半數」之同意,即可有效為之。然而,修正草案首先於第4條增列第3項,將現有總額定義為「憲法增修條文第五條所定大法官人數」,也就是必然為15人。進而於第30條與第43條,將大法官作成判決與裁定之同意門檻,由現有總額「過半數」同意,提高至「三分之二以上」同意。

憲法訴訟法修正草案若通過,且立法院持續消極不審查大法官人事權,未來憲法法庭勢必無法運作。(資料照)憲法訴訟法修正草案若通過,且立法院持續消極不審查大法官人事權,未來憲法法庭勢必無法運作。(資料照) 

依現行規定,大法官參與評議或作成決定之基礎母數係按「現有總額」,參酌同法第12條之規定,所謂「現有總額」是指,當下在任之大法官人數並扣除應迴避評議之大法官人數後,最終得參與評議之大法官人數。換言之,在通常狀況下,大法官之現有總額即為15人,若有臨時出缺或有大法官於個案須依法迴避時,則此「現有總額」之數字可能有所浮動,此均屬合於常理且能想見之情形。法律規範若不保有此等彈性,於遭遇突發狀況時反可能導致體制無法因應而形同癱瘓。惟按照修正草案所引發之法律效果,將使此基礎母數僵固為憲法增修條文第5條所定15人之「法定總額」。於評議與作成決定之母數定於為15人後,配合門檻提升至「現有總額三分之二以上」同意,未來大法官於評議時,毫無例外地必須10人以上參與,且尚須經與會10人以上同意方能作成裁定與判決,進而造成實質性的僵固。

今年10月31日7位大法官任期屆滿離任,且立法院內多數黨團挾其人數優勢,罔顧自身肩負之機關忠誠義務,消極不排審新任大法官人事案。於11月1日後僅剩8位大法官於任上。前開憲法訴訟法修正草案若通過,將會因大法官產生缺額而展現其真實的負面效果。若修正草案通過,且立法院持續消極不審查大法官人事權,未來憲法法庭於現實層面無論如何皆無法達到10人之案件評議與表決之最低門檻,剩餘之8位大法官自無從進行評議,更遑論作成任何決定。屆時,憲法法庭勢必無法運作,無論是牽涉人民基本權侵害之違憲審查案件或憲政機關間之違憲爭議等,再也無法行使其受憲法賦予之法定職權。

憲法法庭功能若遭架空  將使違憲狀態懸而不決

按我國憲法規定,設置大法官之目的即在發生人民基本權侵害與憲政爭議時,作為最終裁決機制。一旦憲法法庭功能遭到架空,必將使違憲狀態懸而不決,任由政治現實撕裂社會,危及既有之憲政秩序。該修正草案刻意於此時點大幅提高憲法法庭決議門檻,並同步於立法院內阻擾新任大法官產生,究其實質目的,無非係為癱瘓憲法法庭運作所設。若此事態成真,毋寧將嚴重斲傷我國多年來辛苦建構之民主憲政體制,更會使整體民主社會產生劇烈對立。

憲法第78條、第79條第2項及憲法增修條文第5條第4項明定,大法官乃至於憲法法庭具「解釋憲法,並有統一解釋法律及命令」、「審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散」等權限。該等權力乃維繫我國憲政法治能正常運作所必須,此由大法官歷來所作成之多號解釋與後來之憲法法庭判決即可明瞭。若憲法法庭無法發揮其正常功能,違憲侵害人民基本權利之法律將毫無終結其侵害之可能,而持續傷害人民基本權之完整性;當憲政機關間產生爭議時,此等憲政僵局將無從由司法權介入化解,僅能放由衝突越演越烈,導致國家機關陷入空轉。此對於我國整體國家之有效運作所生成的危害實不言而喻。

立法權若無限膨脹   政治鬥爭將成常態

進而言之,當立法權得藉此手段架空大法官權力,必將產生立法權無限膨脹,凌駕於其他憲政機關之上的憲政危機,蓋立法權即可無視憲法恣意制定擴權法案,而憲法設定之權力制衡機制亦將形同虛設。此絕非政治立場偏好之問題,而是凡能成為立法院多數黨者,即可恣意妄為於四年內制定各式無從節制的法案,這不僅嚴重破壞我國的法制穩定性,更會使得立法院多數黨挾立法權行政治鬥爭成為常態。至於對其他國家權力而言,當其權限遭立法權侵奪時,為求反制亦可能採用激進手段應對,若立法權與其他國家權力,如行政權,互相僵持不下,在欠缺具仲裁效果的違憲審查機制的情況下,僵局必無法化解。面對此混沌之局勢,什麼福國利民、追求人民福祉,終將淪為空話與政治場域博弈的籌碼。

具體舉例來說,當立法院仗恃憲法法庭已無法正常運作,而屢次通過有違憲爭議之法律時,依憲法第72條之規定,立法院通過之法律案尚須經總統公布方能成為有效施行之法律,若總統此時選擇拒絕公布有違憲疑慮之法律案,則該法律案亦無從生效發生拘束力。當然,無論係立法院制定有違憲疑慮之法律,抑或總統拒絕公布法律案等,均有牴觸憲法文義之虞,也絕對不是台灣之福,惟憲法法庭既無法裁斷,此爭議定將懸而未決。最終不難想見,無論是執政黨或立院多數黨在束手無策之際,只能訴諸民意對決,激化人民間之仇視與對立。若衝突與對立到極致,自由民主憲政秩序恐無法維繫,更會使公民社會深陷混亂與動盪中。政治鬥爭若走到這等田地,對任何一個台灣人來說都是輸家,沒有人會成為贏家。這是否是此次提案立委們所期盼的未來?

賴中強(左起)、范瑞華、錢建榮、林俊宏、李荃和、洪偉勝等律師日前舉行記者會,反對翁曉玲等人提案的憲法訴訟法修法。(資料照)賴中強(左起)、范瑞華、錢建榮、林俊宏、李荃和、洪偉勝等律師日前舉行記者會,反對翁曉玲等人提案的憲法訴訟法修法。(資料照) 

按修正草案之修法理由所言,本次修法主要目的乃謂:「極端情形,恐僅三、四位大法官即形成多數意見而作成判決之狀況」、「為確保憲法法庭在審理重大案件時,能夠涵蓋更多元的意見和觀點,避免削弱裁判的多元性、公正性、專業性和公信力」云云。惟據統計,至憲法訴訟法施行以來至111年憲判字第9號作成前之評議情形,於總計48案中,37案係由15位大法官全員參與,其餘11案因另具迴避事由才有缺額;在此11案中,有10案係由10位大法官以上參與,僅1案迴避至9位參與。從長期施行之憲政實務與慣例不難發現,修法理由所言之「極端情形」自始無發生之可能,況若經立法院正常審查人事案,大法官之「現有總額」即會常保15席,又何來發生「極端情形」之機會?既有明確的統計數據與運行慣例,為何需要迎合少數提案立委罔顧現實的「想像」或刻意修惡,反而使憲法法庭制度有蒙受癱瘓之風險?

以「極端情形」為名修法   規避憲法法庭監督

如何才會出現修法理由所言之「極端情形」,盱衡當前政治局勢,自然只在立法院怠忽職守、刻意違反憲法忠誠義務、拒絕審查大法官人事同意案時方可能會發生。此等「極端情形」既係由立法院多數黨一手促成,竟又循修法手段,藉此「極端情形」之名,癱瘓憲法法庭之運作,進而達到規避憲法法庭監督其立法內容之真正目的,其用意不可不謂險惡,更是視憲法所彰顯之權力分立秩序於無物。

尤有甚者,莫過於此修正草案不僅劍指實質癱瘓憲法法庭運作,且其立法品質更是拙劣。修正草案第4條第3項強行將憲法法庭參與評議與作成決定之人數定於15人,惟此設計顯然不諳訴訟法之基礎概念。蓋硬性劃定「法定總額」,明顯忽略參與案件審議之大法官可能有必須迴避之情事存在。於憲法訴訟法第12條即明定:「依本法迴避之大法官,不計入現有總額之人數。」換言之,由體系觀察現行憲法訴訟法第4條與第12條之規定,所謂大法官之「現有總額」,除考量實際在任之人數外,尚須扣除因故迴避之大法官,方能得出現有總額之人數。一旦硬性限定於15人之法定總額,修正草案第4條第3項必然會與第12條產生衝突,形成相互矛盾之規範內容。再者,於憲法法庭實務上亦有諸多大法官各種情形而有必須迴避之情形,以111年憲判字第12號為例,共有6名大法官迴避,僅餘9名大法官得參與評議。若依修正草案之規範效果,三分之二之法定總額必然係10人以上,則此等案件自始無法循憲法法庭途徑救濟,無非剝奪憲法對人民訴訟權之保障。形成不但體系上錯亂,實質上又侵害人民訴訟權之荒謬立法。

癱瘓憲法法庭   以利恣意訂定違憲法案

此修正草案甚至修改第95條之施行日期,由原先的「由司法院以命令定之」,改為「自公布日起施行」。立法理由夸談係為:「為維持憲政秩序,避免各機關之間產生衝突及爭議,同時防止新法產生不確定性」。惟此修正草案對整體憲政秩序可能造成之危害已如前述,提案人連涉及司法院職權行使之相關法律生效時點亦欲橫加干預,無非是想規避在新法有效施行前,即遭憲法法庭宣告違憲的風險,徹頭徹尾地阻絕一切受憲法法庭審查之可能性。此更足以證實,此次修正草案之真正目的,絕非如立法理由所述為維護憲政秩序云云,而是透過癱瘓憲法法庭,為後續立法院多數黨能恣意訂定違憲法案來剷除絆腳石。

日前立法院多數黨所制定之國會擴權法案已遭憲法法庭於113年憲判字第9號判決中,大幅宣告其違憲,足見當前立法院多數黨亟欲透過立法程序違憲擴張自身權力以攫取政治資本。按我國憲法的制衡機制,能夠有效遏止此等歪風者,即仰賴作為司法裁判機關的憲法法庭,對此類拙劣的擴權法案作出是否合於憲法之評斷。立法院多數黨係基於憲法所賦予之權力內容,方能制定抽象性法律,對全國人民乃至於政府機關產生拘束力。然而,立法院多數黨卻一而再,再而三地侵害憲法劃定的權力分立框架,執意違憲擴權,此不僅已背棄其所應遵循之憲法誡命,更是辜負選民對其之託付,蓋選民之所以賦予多數黨立委政治權力,係為代表人民謀求福祉,絕非是讓這些立委貪婪地謀取政治資本。此修正草案若公布生效,恐將帶來難以預估的憲政災難,除望多數黨立委能懸崖勒馬外,選民們更應看清是誰正意圖將台灣多年來努力構築的憲政民主法治帶入傾頹的危機中。

(作者為立法委員)

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