◎劉曜華、楊先樺
一、工業區變更住宅區才是正道
台北市京華城基地範圍原為唐榮鐵工廠舊址，北市府前依都市計畫法第 26 條規定辦理「修訂台北市土地使用分區（保護區，農業區除外）計畫（通盤檢討）案」並於 79 年 9 月 13 公告實施，該案原建議將本計畫範圍由工業區變更為住宅區。這個變更案精準地掌握該基地的屬性，將其歸類為住宅區，照理說，後續的變更執行，應該不至於產生太多的問題。
然而，威京公司於 76 年取得土地後，多次陳情變更以多目標、多元化原則開發，提經台北市都委會 78 年 4 月 1 日、78 年 12 月 18 日、79 年 1 月 23 日、79 年 2 月 28 日第 370 次，377 次，378 次，379 次委員會議審議決議：「（一） 本案土地（八德路、東寧路、縱貫鐵路及八德路四段一○六巷所圍地區）依多目標多元化之開發原則，同意變更為第三種商業區並限制僅供作下列六種使用。
此階段的台北市，大眾捷運系統正準備進入興辦期，對多數台北人而言，大眾運輸導向開發（TOD）案與汽車導向開發案的差異何在，可能還在學習中。京華城購物中心 2001 年開幕時，台北市已經進入捷運社會，不在捷運車站服務範圍的京華城不出幾年即感受到 TOD 競爭壓力，商場經營出現大問題。
圖為京華城改建案，京華廣場。（資料照）
二、從都計法 24 條到兩次都計法 27 條
於是，京華城公司於 99 年 4 月起依都市計畫法第 24 條規定向北市府提出都市計畫變更案申請（案名： 修訂臺北市松山區西松段三小段 156 地號第三種商業區（特）土使用分區管制規定細部計畫案），以調整土地使用管制內容，惟該公司所擬申請都市計畫變更案之計畫範圍僅納入京華城公司所有土地，不包括同街廓西北側私有土地，尚不符原 80 年計畫書規定應採全街廓整體開發之要件；又其認定基準容積率為 560%，與都市計畫書內容尚有不同，爰為釐清 80 年都市計畫規劃原意，北市府於 100 年 8 月 25 日提台北市都市計畫委員會研議，經該委員會專案小組 100 年 10 月 3 日、101 年 3 月 27 日、101 年 5 月 16 日召開 3 次會議，並經 101 年 8 月 30 日台北市都市計畫委員會第 637 次會議決議：「一、本案基準容積率認定部分，鑑於內政部曾函釋，略以『各級都市計畫委員會之執掌並無該項權責，自應由行政機關協調辦理』，請市府依權責辦理。……」。即容積率依整個基地面積計算為 392%（70%X560%）規定辦理。
台北市政府依都市計畫法第 27 條規定循程序變更都市計畫並於 103 年 5 月 13日公告「修訂「『修訂台北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關八德路四段、東寧路、縱貫鐵路、八德路四段 106 巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」開發方式細部計畫案」，解除前開由威京公司整體開發之規定，改採分區開發方式辦理。
有鑑於監察院 106 年 8 月 7 日審核意見認定京華城公司『似』已完成整體開發，且依現行都市計畫規定其開發方式與強度為「2 個分區開發，容積率 560％」。故為避免後續爭議，臺北市府再次依都市計畫法 27 條第 1 項第 3 款規定辦理都市計畫變更，依監察院審核意見認為本案已完成整體開發故各基地之容積率為 560%，並解除 103 年 5 月 13 日公告修正分區整體開發之規定，並於107 年 1 月 18 日公告實施。
為了一個都計法 24 條開發案，台北市政府竟然動用兩次 27 條專案變更，這應該是台灣都市計畫史上第一次，可能也是唯一個案。
三、不當的研議案與變更案
事情來到 109 年 5 月 21 日台北市都委會 765 次大會提出的研議案一事，案名很長： 本府 107 年 1 月 18 日公告「『修訂臺北市土地使用分區（保護區，農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關八德路 4 段、東寧路、縱貫鐵路、八德路 4 段 106 巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」土地使用分區管制細部計畫案（第二次修訂）內刪除「允建之樓地板面積得不低於原已申請執照之樓地板面積（120284.39 平方公尺）規定一案。這是走都計法 26 條通檢案（主要計畫）後提出的修訂案，注意，修訂不是變更案，而是透過市都委會力量直接調整已經通過的變更案內容，甚麼時候通過的？民國 80 年，27 年前通過的主要計畫變更案，且已經被執行過（完成建築行為），何來修訂的空間？照理說，此案應該只剩下廢止及維持原計畫選項，畢竟這是來自主要計畫變更案，任何嘗試調整該變更案的作為應該要從主要計畫變更著手才是正途。由此觀之，從 109 年開始的變更審議程序在本質上應該要送到內政部都委會。
其次，這個修訂（變更）案名也很長；「八德路 4 段、東寧路、縱貫鐵路、八德路 4 段 106 巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」土地使用分區管制細部計畫案（第二次修訂）。試問，這個要被修訂的細部計畫案面積是 2.65 公頃，假設要修訂商業區管制規則，該管商業區面積並非 16,485 平方公尺，而是18,462 平方公尺才對，同一個商業分區如何創造兩個不同容積率規範？
四、適法性分析
首先，我們認為京華城容積率案的爭議應該要回到 79 年 9 月 13 日台北市政府根據都計法 26 條通盤檢討案延伸的變更案，當該案被當時的台北市都委會（379 次大會）不當地從低強度住宅區變更為商業區後（80 年 2 月 3 日公告實施），導致京華城基地變成追逐商業容積率的大怪獸，此一變更案無視周邊鄰里環境特質，硬在一個以住宅為主的鄰里單元擠入高強度商業區，導致日後的雙輸局面。
一個內政部通過的住宅區變更案（79 年），台北市都委會怎麼可以在隔年（80年）進行修訂，將住宅區變更為商業區？照理說，80 年的變更案應該要回到內政部都委會確認才是正確作法。
其次，京華城基地從工業區變更為商業區後，兩個商業區基地及公園皆被納入一個細部計畫，並遵從主要計畫規範，需整體開發方能為之，後因整合不成，台北市政府於 85 年核備京華城之都市設計審查報告書同意本案採分期分區開發計畫，也就是一個細部計畫區分兩期開發（修訂台北市土地使用分區（保護區、農業區除外）計畫（通盤檢討）案』內有關八德路四段、東寧路、縱貫鐵路、八德路四段 106 巷所圍地區（原唐榮鐵工廠）土地使用計畫案」開發方式細部計畫案）。
當京華城自行申請建照且完成建築後，竟然在 99 年透過 24 條生出另一個細部計畫（修訂臺北市松山區西松段三小段 156 地號第三種商業區（特）土使用分區管制規定細部計畫案）來修改原來的細部計畫，使其與西北側基地脫鉤，至此，不禁令人懷疑，京華城基地究竟屬於那一個細部計畫？這是雙重管制的概念，還是互相克制的存在？這部分，台北市政府至今沒有清楚說明。
第三，爭議多時的容積獎勵及容積移轉事宜，我們認為持續忽略了京華城所在基地特質，這是一個不適合容積移入、容積獎勵的基地，當威京公司在99 年 4 月依據都市計畫法 24 條向台北市提出新的開發計畫時，當時的台北市政府（103 年）以不符合 80 年變更案要求的全街廓開發及地方都委會權限疑慮等理由予以否決，該作為雖然值得肯定，也只是消極之舉。
我們認為，當時的市府就應該檢視已出現運作不佳的商業區環境是否要降低其開發強度，使其符合周邊鄰里特質。換句話說，當時的市政府應該就要透過行政區（松山區）主要計畫通盤檢討機制，就京華城商業區土地續存之適宜性進行檢討。
最後，我們認為從台北市都委會 109 年 5 月 21 日第 765 次大會提出的研議案，109 年 11 月 17 日公開展覽到 110 年 9 月 9 日第 783 次大會審議過程中，所有焦點全部集中在容積獎勵的上限及準用都更等面向，過程中雖有部分委員對容積獎勵提出質疑，最後在大會包裹中勉強通過，最後決議文甚至對京華城基地是否可以成為容積接收基地完全沒有討論，無視台北市早已進入 TOD 社會，該基地所在位置進行超高強度商業開發的合宜性之討論直接被漠視。
五、最後省思
迷信更多樓地板面積等於更多新台幣，無視周邊住宅鄰里環境特質的開發案，第一期的京華城整體開發案不到十年就陷入發展困境，甚至不到二十年耗資數十億的商場就被拆除。
執迷不悟的威京集團在建物拆除後，又打算在原地起高樓，再次陷入容積獎勵與容積移轉的堆高遊戲，導致北市府官員在市長的指揮下，投入一系列搶容積大戰。
從專業角度檢視，京華城基地所在位置是以住宅鄰里為主的社區，非屬於大眾運輸友善地點，當初從工業區變更為住宅區的理由至今依然存在，即使後來變更為商業區，我們還是認為，這塊基地的商業屬性應該以服務鄰里為主，第三種商業區的容積 560 應該是最上限，遑論 728 或 840。
希望都市規劃專業界及台北市政府可以從本案學到教訓，盡速啟動松山區主要計畫通盤檢討，針對不適合容積移轉接收基地及容積獎勵地區確實指認，杜絕高容積等於高價值的迷思與金錢遊戲。
（作者為依序為逢甲大學都資系副教授、研究生）
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