◎蕭明福／政治大學經濟學系副教授
在全球經濟格局中，中國經濟政策與其市場體制改革方向都是各國關注的焦點之一。1978年的中共11屆三中全會為中國經濟開放立下了奇點，2001年的加入WTO則讓中國經濟取得更大的規模，但十年前，中國經濟增長模式開始面臨了瓶頸。今年7月的20屆三中全會通過「中共中央關於進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定」（簡稱「中國式現代化的決定」），其中的經濟改革指引雖然沒有清晰的細節，但將主導中國在2035年之前的經濟改改進程。這些指引一部分源自於統整矯治中共過去施政上的缺失，一部分則是因應2018年起的美中競爭大架構下的強國競逐。
底下將從四個面向來論述中國經濟結構改革的難處：
一、政策框架與市場機制的雙重挑戰
「中國式現代化的決定」欲建構一種既能發揮市場機制作用，又能進行有效國家干預的雙重體系。在「四個自信」之下，找尋「放得活」和「管得住」之間的平衡點，企望資源配置效率最優化、效益最大化。然而，回顧中國實踐情況，要不政策一開始就放任、監管不足，以致產業發展失衡、曝險過高或失控，不然就是政策自始就過度介入或徇私舞弊，資源錯誤配置，終難有政策之效。
例如2009年家電下鄉補貼政策原為刺激金融海嘯後的低迷消費，但因冒名頂替、以假亂真等問題，變成「家電下鄉騙補」，導致低質量家電氾濫和資源浪費。2018年P2P網路借貸平台集體倒閉，暴露監管設計不足，影響金融科技創新。2000年對網路平台和科技公司的嚴格監管、反壟斷調查和數據保護等新措施，削弱了網路科技業的研發投資，影響了市場競爭和經濟創新。2020-2021年實施一系列房地產市場調控政策，處理房市泡沫問題，但地方政府的結構性問題仍為妥善處置。
在市場機制與國家干預之間，政策監管在時點與拿捏力道上，既是一門科學也是一門經驗為重的管理藝術。市場機制的核心在於價格機制的自由調節，過度的國家干預可能抑制市場的自我調整能力，導致資源配置的無效率。當然，市場機能並非任何場域、任何時刻都正常而效率地運作，因此「中國式現代化的決定」便提到要「維護市場秩序、彌補市場失靈」，但國家在市場中的角色需要更明確的界限，以避免過度干預而抑制了市場的活力。更重要的關鍵，如何「界定」和「解決」市場失靈，仰賴一個經驗豐富且依據充足數據研判的團隊，即使歐美先進國家都少有這種團隊，中國長期依賴人治體制，更是不易培養具備「放得活」和「管得住」拿捏恰當的執政團隊。
二、公有制與非公有制經濟的競合與協同不易
「中國式現代化的決定」強調要堅持和落實「兩個毫不動搖」：「毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展…」。乍看合理、可行，因為各國都存有程度不一的公有與私有制經濟，混合下的經濟體制或能透過其不同特性而有助於發揮優勢。然而，實踐上，國企在中國經濟中佔有很重要地位，但許多國企卻常存在效率低、市場競爭力不足的問題；要「深化國資國企改革，完善管理監督體制機制」卻也面臨「推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中」的矛盾。例如，當美國航空產業在滿足其民眾需求之後，近年轉向太空探索技術為代表的商業航太發展；在中國，國務院直屬的中國航天科技集團公司、中國航天科工集團公司則帶領著中國版「星鏈」產業與美國競逐。而當前中國商業衛星，主要應用仍集中在通信、導航、遙感領域，需求尚未放量。後續如何有效率地批量生產、探索更多市場需求和最終使用者，讓衛星商業模式儘快實現商業閉環，會是成敗之關鍵。由於後續的規模生產、市場開發與商業閉環通常非國企擅長領域，因此公有制與非公有制有其協同發展空間。
許多產業如鋼鐵、電力、金融等都有公私如何協同的問題。非公有制經濟亦同時面臨了包括像市場准入壁壘、融資不易等問題。儘管「中國式現代化的決定」指出要「深入破除市場准入壁壘」，但實際操作上，民企在參與中國重大項目建設上、融資支持上，面臨不少困難。如何落實『具互補的』「兩個毫不動搖」、如何平衡公有制與非公有制經濟之間的利益矛盾是一大挑戰。
今年7月的20屆三中全會通過「中共中央關於進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定」（簡稱「中國式現代化的決定」）。（截圖自央視網）
三、缺乏完善的創新創業生態系，中國發展新質生產力將是道路顛簸
在當前美中科技競爭和中央高度監管的背景下，推動「高質量發展」過程裡，創新和發展新質生產力幾乎毫無意外地成為重中之重。由於「中國式現代化的決定」強調「中國式」的改革，通過圍繞創新或強制採用其國內技術而設定的關鍵績效指標進行，而不是通過以市場為導向的改革，因此在「推動技術革命性突破、生產要素創新性配置」，將面臨許多坑洞。
首先，2019年以來，美國對中國實施數波出口管制實體清單，限制取得美國設備及技術項目越來愈多，中國需要加強自身在關鍵技術領域上的自主研發能力。不過礙於先進半導體設備與精密材料受到禁制令，讓中國的科技自主進展有限。依據SEMI統計，2023年全球半導體設備銷售1,063億美元，中、南、台、美的支出分別是366億 （佔34%）、199億 （佔19%）、196億 （佔18%）、121億 （11%），中國為全球半導體設備支出最大的市場。再從晶圓片來看，2023年全球每月平均產2,960萬片晶圓，中國平均每月產760萬片晶圓 （2024年預估每月產860萬片晶圓）。TrendForce估計，在成熟製程（28奈米以上），中國的全球佔比2023年是31%，在2027年將增加至39%，屆時與台灣成熟製程的全球產能佔比40%快接近了。從晶圓製造來說，中國一方面轉向成熟製程並力拼產能，另一方面大買半導體設備，為的是：通過擴產來提高自給率，消除本土晶片產能的嚴重不足，以便拿下全球最大晶片需求市場—中國；同時，藉由累積成熟製程經驗，再挺向先進製程演化，來突破美國對先進製程的封鎖。
儘管中國在AI領域取得了一定進展，對發展新質生產力可能是重要突破點，能突破美國封鎖，但有鑑於AI晶片、高頻寬記憶體（HBM）等硬體仍受美國箝制，再加上半導體分工極細、工序多，設備與原材料亦多類，EDA、EUV和部分DUV機種、特用化學等任何關鍵設備材料被限制了，中國的高科技自主創新之路勢必走得波折。
其次，技術創新的推動需要相應的政策支持。若中共仍以半導體大基金模式將資金挹注在技術創新，則「中國式現代化的決定」所提的「建立未來產業投入增長機制」，將會因為怎麼確保這些資金和資源能夠有效地支持在真正有前景的技術創新或公司上，仰賴高層人脈評估，而政策成效堪慮。像中國半導體大基金在2014、2019、2024三年分別募集1387億、2041億、3440億人民幣，但因人治色彩運作之下的投放，其投資績效不彰，甚至時有多位基金管理高層因「涉嫌嚴重違紀違法」而接受調查。對照下，市場基礎的生態圈，其創投主要憑藉專業知識辨識技術、評估技術創新成功率與估值，決定用多少價格、投入多少資金，以吻合風險控管原則。而中國在實際操作中，對科研資金的管理和評估，存在著資金使用不透明、資金分配不合理、評估與管理機制不完善等問題，影響了技術創新的實績和產業升級的進度。
最後，發展新質生產力的核心要素之一是充沛的人才，因此中國在推動科技和人才發展上，提出一系列包括「深化教育綜合改革」、「深化科技體制改革」、「深化人才發展體制機制改革」的政策，目的都是為了提高科技創新能力和人才素質。然而，這些科技與人才的發展戰略還面臨許多問題，例如中國高等教育和科研資源較集中於東部沿海地區，這讓中西部地區學生和科研機構難以獲得足夠科研支持，減損整體教育改革效果與科技創新能力；同時，科研資金和設備往往集中於頂尖大學和研究機構，不同階層間的不平等對待，使得一些潛力研究機構無法得到足夠的支持；即使有大量政策支持和資金投入，像北京中關村等一些高新技術區域內的產學合作項目、加速器和孵化器，因合作模式單一、企業需求與學術研究不對接、科技合作成果未能具體轉化為產品或技術等，以致科技創新成果不如預期。儘管「中國式現代化的決定」強調要「建設一流產業技術工人隊伍」，但是一些職業教育機構與企業合作項目未能有效對接產業需求，教育培訓內容與方法未能快速調整跟上市場需求變化，而且中國薪資水準、生活質量和職業發展空間與國際差距甚大等問題，在在影響了中國在高端技術領域的發展和人才隊伍的穩定性。
四、宏觀經濟治理體系的完善仍需積累經驗與磨合
在國家經濟治理方面，「中國式現代化的決定」提出要「完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制」，以及「深化財稅體制改革」和「深化金融體制改革」，以增強宏觀政策的協調性與一致性。過去從供給側改革、財政激勵措施、金融去槓桿化、房地產市場政策與貨幣調控各自步調，對景氣可能產生相左影響，例如:削減過剩產能與優化產業結構提升產品質量和服務水平，很可能抑制了投資與經濟增長；財政激勵或擴張製造通脹壓力，這與維持物價穩定的貨幣政策目標發生矛盾；實施金融去槓桿、防風險將導致收緊信貸和提高借貸成本，可能制肘了經濟增長目標；限購限售政策等房地產調控則削弱地方政府財政收入，影響公共服務和基礎設施投資，從而讓財政穩定和經濟發展目標上產生了矛盾。
然而，一如前述，要培養具備「放得活」和「管得住」拿捏恰當的執政團隊並不容易；同樣地，要擁有統整、判斷各部會政策的宏觀效果，並具備協同調控政策的中央執政梯隊可能更加困難。因為國家戰略規劃的制定和實施需要有強有力的統籌協調機制，但在實踐中，中央部會和地方政府之間的協作往往會遇到困難；財稅體制改革和金融體制改革也需要克服現有體制中的不完善和不適應問題。
綜整以上，中國在構建高水平社會主義市場經濟體制的過程中，面臨一系列挑戰和困境。尤其在美中競爭架構下，如何應對國際政經環境變化，中國需要更加靈活且有效的政策，來推動經濟的高質量發展，並確保市場經濟體制能健康運行。不過，在諸多政治結構與財經協同上，尚待累積足夠治理能力，因此，在外資逐步撤離中國下，未來五年的中國經濟發展道路仍是艱辛。
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