胡博硯／東吳大學法律學系教授
民眾黨與國民黨的總統候選人柯文哲和侯友宜在近日先後丟出同一個議題：總統應赴立法院進行國情報告。議題丟出後引起各方的討論。要求總統赴立法院進行國情報告，反映出的正式我國憲法條文中總統有權無責的漏洞，而這個議題正好能運用在攻擊蔡英文總統上。不過，國情報告在台灣本身就是很詭異的制度。
侯友宜丟出總統應赴立法院進行國情報告的議題。但新北市議會為了讓侯友宜市長安心去選總統，更動歷年來的議事慣例，以壓縮議員的質詢空間。（本報資料照）
國情報告制度可以溯源至美國憲法中關於國情咨文＂State of the Union Address＂的規定，出現在美國憲法本文第2條第3款。依據美國在臺協會的翻譯，條文規定如下：
「總統應經常向國會報告聯邦的情況，並向國會提出他認為必要和適當的措施，供其考慮；在特殊情況下，他得召集兩院或其中一院開會，並得於兩院對於休會時間意見不一致時，命令兩院休會到他認為適當的時期為止；他應接見大使和公使；他應注意使法律切實執行，並任命所有合眾國的軍官。」
這是美國憲法中用以規範總統與國會關係的條文，緣於美國制度中，總統並不對國會負責，而是直接對人民負責。行政與立法權呈現的是分離但互相制衡的關係。這在議會民主制度中是看不到的，因為民主制度中的行政權必須向立法權負責，行政權的首長有義務向議會提出報告並赴議會備詢。這樣的制度與美國總統提出的國情咨文並不相同。我們經常可以在網路影片中看到英國國會裡，執政黨的大臣與在野黨議員為政策走向辯論得面紅耳赤。也可以看到日本首相於備詢台上回應台下議員提出的問題，至於我國，在野黨議員在台上與行政院長爭吵的畫面更是司空見慣。
我國憲法本文的架構是以內閣制為基礎，名義上雖是五權憲法，但實際運作上已經將內閣制的體制融入憲法中，所以行政院要向立法院負責，必須要提出施政方針與施政報告並赴國會備詢。但我國目前這種一問一答的備詢方式，最後多半流於情緒性的爭吵，或成為政治人物的表演舞台。但另一方面，這種詢答方式也讓上至院長下至高階文官，無法迴避問題。然而美國總統赴國會發表國情咨文，是總統的年度政治秀，國會議員是無法針對問題提出質詢的。
我國之所以引進國情報告制度係為當年的國民大會擴權下的結果，在國民大會裁撤後，這樣的權力沒有經過思考就直接轉移至立法院。過去在野的政黨不論是民進黨或國民黨，都想利用這個權力要求總統赴國會發表國情報告。但以制度上來說，立法委員並不能質詢總統，實質意義顯然不大；另一方面，所謂「行政院向立法院負責」，不只是行政院長向立法院負責，而是整個行政體系都須向國會負責，因此行政院各部會首長都須備詢，蒞院才得以回應政策完整性。今日，依據憲法增修條文規定總統擁有國家大政方針的決定權，但這個決定還是需要透過行政院各部會落實，總統所裁示的政策方針也是經過國家安全會議的國家安全機制形成，本來就能透過質詢方式報會首長來達成責任政治的要求，於是，邀請總統赴國會報告就成了政治動作。
責任政治確實是現代民主政治的必然要求，我國憲法設計上也確實有所缺漏，這也是必須推動憲法改革的原因。但政治人物也必須要負起責任，如果在備詢時實問虛答，沒有回應代議士提出的質疑，顯然不是政治人物應有的民主風度。
新北市議會為了讓侯友宜市長安心去選總統，更動歷年來的議事慣例，以壓縮議員的質詢空間，這做法與當年高雄市議會縮短市政總質詢的時間，如出一轍。這樣的因人設事徹底打臉「民主已經是台灣人的DNA」的說法，侯友宜市長連備詢都不願意了，遑論當選總統後要去國會發表國情報告。
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