晴時多雲

自由開講》傳銷業從報備制改為許可制違背比例原則

范文清 

立法院數位立法委員提案,將現行《多層次傳銷管理法》第6條與第7條所採用的報備制修正為許可制。也就是說,在現行法的規範下,傳銷業應將多層次傳銷事業基本資料及營業所、傳銷制度及傳銷商參加條件、擬與傳銷商簽定之參加契約內容、商品或服務之品項、價格及來源等事項,向主管機關報備。但修正條文欲修改上開二個條文,將上開事項改為許可制。

立法院數位立法委員提案,將現行《多層次傳銷管理法》第6條與第7條所採用的報備制修正為許可制。(本報資料照)

從報備制改為許可制,是對傳銷業提高管制密度。維護市場競爭秩序是國家的任務所在,國家自應對市場進行一定程度的管制。但是,倘若管制密度逾越了市場本質,不當的高強度管制將因為違反比例原則,從而是違法甚至違憲。謹詳述如下:

首先、許可制是在傳銷業開始經營之前,事前審查是否符合法律的各種要件,這是對於傳銷業所採取的事前管制措施。但是,台灣數十年來對於傳銷業皆採取報備制的管制方法,並無重大不足。傳銷產業裡當然難免有少數違法不當的業者與行為,但這主要應該要透過強化本法第18條的變質傳銷管理等等事後監督管理手段,來杜絕少數不肖傳銷業者不銷售商品反而違法吸金。這種事後的監督管理並不能藉由事前的管制措施來達成。強行採取事前許可制度,將違背「適合性原則」。

從報備制改為許可制,是對傳銷業提高管制密度,然而,倘若管制密度逾越了市場本質,不當的高強度管制將因為違反比例原則,從而是違法甚至違憲。(圖:網路)

第二、行政機關對人民權利的管制,應採取對於人民侵害最小的手段來進行。修正草案裡的許可事項,其實與原先的報備事項相同。原來的報備制運作多年,報備制本身並沒有引發任何弊端。傳銷業在報備制之下的經營大抵而言也上軌道,政府行政查處及司法判決的案件數量皆少。由此可見,修正成許可制,提高管制密度,其實沒有必要。倘若無端對人民提高管制密度,反而將對業者造成許多困擾。例如,可能會發生因為等待許可以致商機延誤的困擾。此外,由於管制標準被提高到與金融保險業或八大行業相同的許可制,為了符合這種高標準的審查,傳銷業者的經營成本提高。但是,傳銷業者所販售者大致上都是化妝品,保健食品等一般商品,不但沒有特別加強管制的理由,特別加強管制也會使傳銷業處於比一般通路或電商通路更加不利的競爭地位,從而有害於傳銷業的發展,甚至生存。修正草案對傳銷業並不是採取侵害最輕微的手段,反而採取了容易扼殺傳銷業生機的管制措施,違背了「必要性原則」。

第三,公權力行為所採取的管制措施,必須與期待達到的管制目的相當。仔細考察修正草案,都看不出來其所欲達到的具體目標為何。從而無從進行「狹義比例性原則」的檢視。退步言之,倘若認為修法的緣由是「多層次傳銷有做得很透明的大公司,卻也有多個案例是被不肖業者傷害」,那麼正確的修正方向應該是要求主管機關就該等不肖業者加強查察與裁處,而不是把正派經營的合法業者也一併拖下水,一併葬送了合法業者的經營時效性與彈性。「倒洗澡水時,不要把嬰兒也一起倒掉。」假使認為傳銷業加入公會的家數有限,不符合「業必歸會」原則,那麼修正的重點就應該在輔導甚或強制加入公會。這也與許可制無關。

總結來看,傳銷業由報備制修正為許可制,在比例原則的審查上,衡諸憲法第23條與《行政程序法》第7條,上開修正草案有重大的違憲違法疑義。期待立法委員能夠審慎考慮傳銷業的經營現實,以及我國法制的建制根本,才是全民之福。

(作者為東吳大學法律系專任副教授,德國哥廷根大學法學博士)

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