晴時多雲

太平洋島嶼國家》「太平洋島國論壇」會分裂嗎?

如果帛琉真的率領相關國家退群,這會讓論壇剩下美拉尼西亞與波里尼西亞多數成員,而中國透過美拉尼西亞次區域系統,在論壇成員數減少下,更有足夠力量與紐澳對抗,北太國家所集結而成的力量,倘要以密克羅尼西亞群島為基礎,進一步擴大成員,原則上美國仍具有較大的影響力,而美國投入的資源也會較其他國家多,不過,如果美國的資助無法滿足這些島國的要求,那中國亦會藉此機會拉攏北太平洋國家所組成的次區域組織。

林廷輝

2021年2月初,「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum, PIF)選舉出新任秘書長,由庫克群島前總理普納(Henry Puna)出線勝選。不過,由於論壇長期以來秘書長職位皆由南太平洋國家所掌控,北太平洋國家,特別是密克羅尼西亞(Micronesia)群島,從未有人擔任「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum, PIF)秘書長,如將某部分的吉里巴斯島嶼歸納入密克羅尼西亞地區,那也僅有1992-1998年,首任吉里巴斯總統塔巴伊(Ieremia Tabai)曾任秘書長,其餘均由南太島國政要或菁英擔任。

帛琉嗆聲退群,起因論壇秘書長職位之爭

2020年年中,在前帛琉總統雷蒙傑索(Tommy Remengesau Jr.)的號召下,帛琉、吉里巴斯、馬紹爾群島、諾魯、密克羅尼西亞聯邦等五國,在今年度的秘書長選舉中,支持馬紹爾群島前外交部長,也是該國前駐美國大使查奇奧(Gerald Zackios)與庫克群島前總理普納競逐秘書長,雖然北太平洋國家抗議選舉結果,但輪值主席國主席吐瓦魯總理拿塔諾(Kausea Natano)2月5日發表公開聲明,力挺選舉結果,由普納在今年4月接替原本秘書長泰勒女士(Dame Meg Taylor)的職務,不過,帛琉新總統惠恕仁(Surangel Whipps, Jr.)延續雷蒙傑索政策,揚言退出論壇,而推舉查奇奧的其他四國,也表態可能會跟進,致使論壇可能分裂。

2月初,太平洋島國論壇選舉出新任秘書長,由庫克群島前總理普納出線勝選。(EPA)

面對分裂的可能性,拿塔諾發布聲明表示,「太平洋方式」(the Pacific Way)價值與原則適用在這場選舉的重要性。所謂「太平洋方式」指的是「以非對抗方式,並經由各島國同意下,來處理及討論議題並達到最後決定之方式」,其內涵為具有多樣性與獨特之太平洋文化。更具體的說明是,根據「亞洲開發銀行」在「邁向一個新太平洋區域主義」(Toward a New Pacific Regionalism)之研究報告中指出:「透過『太平洋方式』,增加多邊合作之利益」,不過此時必須符合三個要件:

(一)必須保存目前採取尋求共識決策之過程,確保太平洋島國均能參與形成決策且能影響之;

(二)任何具法律拘束力之協議必須包括明確之條款內容,並有足夠之技術援助以確保決策之有效實行;

(三)評估機制必須全面性且具公平性。

不過,「太平洋方式」過往主要是面對紐西蘭與澳洲涉入過多太平洋島國事務,而在尊重每一個島國的立場下,採取確保所有太平洋島國均能參與,是對外力干涉的一種應對措施,也強調了取得太平洋島國共識的重要性,但面對太平洋島國三大區域的分布,過往在不同的強權經營下,也發展出獨特的政治決策模式,而由於地理因素與每一個島國政經實力、人口數不同,也形成美拉尼西亞(Melanesian)地區的國家,在區域的話語權及參與國際事務上較為頻繁,由於該區域距離紐、澳兩國較近,也受到紐、澳重視程度較高,在論壇年度預算與使用上,紐、澳兩國更重視這些活動對次區域的穩定與和平,將近一步影響到紐、澳的周遭安全環境。

再加上密克羅尼西亞群島及北太平洋諸多島國,都在美國的勢力範圍內,且各自與美國建立的《自由聯合協定》,已從美國方面拿到諸多補助,而論壇所提供的援助或相關預算,對南太平洋國家來說至關重要,但對北太平洋國家而言,僅是錦上添花。此次論壇秘書長的選舉,引導出區域內次區域之間的矛盾,密克羅尼西亞除了認為五十年來,僅有一位該次區域的島民成為論壇秘書長,其他多是由美拉尼西亞和波里尼西亞的島民出任,而認為上次由泰勒女士出任秘書長時,存在「君子協議」(gentlemen’s agreement),下屆則由密克羅尼西亞群島出身的島民來擔任,但帛琉等國認為,這個「君子協議」並不為紐、澳等南太平洋島國所重視。

原任秘書長泰勒女士。(EPA)

無解的「次區域組織」問題:分化、政策步調不同

「次區域」問題,一直是太平洋島國內部懸而待決的事項,目前太平洋島國次區域組織存在「美拉尼西亞先鋒集團」(MSG)及每年均會舉辦之「密克羅尼西亞群島峰會」等兩個主要組織,這些次區域組織形成與安排,在2007年「太平洋島國論壇」東加王國峰會,曾遭到許多島國領袖的批評與不滿,認為「次區域」之發展將造成區域關係複雜化,因此特別要求論壇秘書長密切注意此一情勢。「密克羅尼西亞群島峰會」包括帛琉共和國、密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島共和國等三國,每年固定舉行三國峰會一次,另美屬關島及美屬北馬里亞納群島也加入。

由斐濟、巴布亞紐幾內亞、索羅門群島及萬納杜四國所組成之次區域組織「美拉尼西亞先鋒集團」(Melanesian Spearhead Group, MSG),其秘書處設於萬納杜首府維拉港(Port Vila);至於「波里尼西亞群島」地區,因美國領土或屬地(如美國夏威夷州及美屬薩摩亞)以及法國屬地(如法屬波里尼西亞)等占據大部分區域,因此形成次區域組織勢力較薄弱,且其他獨立國的能量除東加王國外,絕大多數依靠紐西蘭的援助,大致而言,「太平洋島國論壇」所關切者,應為「美拉尼西亞先鋒集團」的形成,對區域整合造成分化的影響,而在該集團運作下,獲得域外國家(特別是中國)的支持不少,也因為該集團的團結以及話語權較大,論壇秘書處設立在斐濟,因此,秘書長大多來自美拉尼西亞及波里尼西亞地區。不過,次區域組織並不會完全聽從論壇的意見,例如2006年斐濟政變後,論壇曾一度決議讓斐濟停權,但斐濟卻運用「美拉尼西亞先鋒集團」,活躍於區域舞台上,該集團也曾於2006年7月表達欲成立「區域安全部隊」,但論壇內成員大多沒有軍隊,因此在軍事安全層次,「美拉尼西亞先鋒集團」要比其他論壇成員有更多的話語權,而在許多議題的立場上,又常與論壇意見相反。

「論壇」並無分裂的本錢

掌握論壇秘書長的職務,就可以在不同政策領域,安排區域內相關人士擔任秘書處要職,目前論壇基層員工也聘用多數斐濟人,直言之,論壇在推動區域內政策,包括秘書處人事與預算配置等,顯然會有側重某一次區域的問題。但必須了解的是,論壇的成立主要還是要集結太平洋島國對外一致立場,北太平洋國家在1990年代完成獨立後,才陸陸續續加入論壇,且太平洋島國之間人口數可以差距將近四十倍以上。

不過,現實的問題是,即使論壇秘書長由北太平洋國家島民擔任,但並不代表其政策可以脫離澳洲與紐西蘭的影響,如果無法與紐澳兩國相互配合,那可能會引起論壇內部更大的風暴。

由斐濟、巴布亞紐幾內亞、索羅門群島及萬納杜四國所組成「美拉尼西亞先鋒集團」,獲得域外國家(特別是中國)的支持不少,也因為該集團的團結以及話語權較大,因此PIF秘書長大多來自美拉尼西亞及波里尼西亞地區。(圖:網路)

但如果帛琉真的率領相關國家退群,這會讓論壇剩下美拉尼西亞與波里尼西亞多數成員,而中國透過美拉尼西亞次區域系統,在論壇成員數減少下,更有足夠力量與紐澳對抗,北太國家所集結而成的力量,倘要以密克羅尼西亞群島為基礎,進一步擴大成員,原則上美國仍具有較大的影響力,而美國投入的資源也會較其他國家多,不過,如果美國的資助無法滿足這些島國的要求,那中國亦會藉此機會拉攏北太平洋國家所組成的次區域組織。

然而,這種次區域化的結果,終將讓論壇在國際舞台上的話語權降低,特別是北太平洋國家多數是「小島國家聯盟」(Alliance of Small Island States, AOSIS)的成員,而每一年的論壇峰會,包括紐、澳與太平洋島國在通過的公報中,表態支持「小島國家聯盟」,但只要論壇一分裂,在政策立場上就失去了整合平台,而過往紐澳與太平洋島國某些國家所努力的區域整合計畫,也將付諸流水。

因此,帛琉與其他國家之舉究竟是認真的,還是在五年前所謂「君子協議」無法在今年被紐、澳等國實現,於是採取威脅退出的手段?其真實意圖無法推測,但可以確定的是,當論壇分化,太平洋島國在國際舞台上的話語權將被削減,在國際組織的立場一致性,例如在聯合國內支持某一國擔任安理會非常任理事國,或在世界衛生組織(WHO)、國際海事組織(IMO)等場域都將無法發揮團結效應,致使更少國家會關注到太平洋島國,而因為論壇地位的降低與次區域的興起,形成中國藉機滲透的溫床,而過往運用「美拉尼西亞先鋒集團」讓澳洲的援助政策失效,其慘痛教訓歷歷在目,如果北太平洋因退出論壇,籌組次區域組織,而美國又不採取積極行動甚而主導之下,中國勢力的滲透只是時間的問題。因此,最佳的方式當然是在論壇內商討出解決機制,或許紐澳退讓一步,檢討是否應該再論壇內部建立三個次區域的島民輪流擔任的規範,而非僅僅透過「君子協議」達成,而在秘書長由某一次區域島民擔任之際,另外至少兩名副秘書長由另兩個次區域島民擔任,如此,方能維持論壇的團結。

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