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菜市場政治學》中國對外援助真的造成受贈國民主倒退了嗎?談便宜行事對政治課責的損害

民主運作很重要的核心是人民對執政者責任的追究,也就是課責(accountability),當執政者做了讓選民不開心的事,或沒能好好貫徹民意時,會在下次選舉時受到挑戰、也可能會在立法院被狠狠洗臉、或被司法單位調查。

◎平思寧、王奕婷、張文揚

中國的對外援助在近年來受到許多討論,有許多人憂慮,來自中國的援助資金除了可以改善受贈國人民的經濟生活之外,是否可能對受贈國造成一些負面影響,例如可能讓受贈國因為因為龐大的貸款而無相對能力清償,進而陷入更大的債務陷阱,政治上也可能導致受贈國的「民主倒退」、讓受贈國變得更加威權。真的是這樣嗎?針對這個問題其實沒有一個簡單的答案。我們最新的研究顯示:民主政治的運作有許多部分,中國援助對「選舉競爭」的影響並不明顯,然而卻會對受贈國內「監督制衡」的機制有顯著的負面影響。

(圖片來源:The Economics)

援助是國際社會間重要的外交工具。援助國可能基於各種不同的動機,包含推動經貿利益、軍事同盟,或是獲得國際社會上的政治支持等,而提供各式各樣的「利益」予受贈國。援助國的動機或許較難理解,不過政治學中已有許多研究,試著想知道,當受贈國獲得各式各樣龐大的援助後,在政治與經濟上會造成什麼效果呢?援助真的能促成受贈國的經濟發展嗎?還是其實這樣來自境外的「不勞而獲之財」常被受贈國統治者與官僚污走,除了對於受贈國的經濟發展貢獻外,也可能對受贈國的民主轉型造成阻礙?

一直以來許多西方國家與國際組織試著提供援助來促使受贈國變得更民主。例如規定只有在受贈國達成了某些民主改革的條件之後,才能獲得援助;或者是明確限定這些援助必須用來讓選舉變得更透明公平、讓公民團體能得到更多資源、讓中選會更加獨立、讓性別更平等、讓國會更具有監督制衡的能量等等,也就是說,援金必須用在這些與民主改革直接相關的事情上。這樣的努力是否真的達到了預期成效,雖然有不同看法,不過大致來說,確實是有相當一部分的國際援助存在著「推動民主發展、促使民主轉型」這樣的目標。

有中國特色的國際援助

近年來中國經濟發展迅速,對於許多發展中國家來說,是很重要的援助來源。然而中國本身是個威權國家,推動其他國家的民主轉型,大概不會是中國的目標。傳統西方援助通常都有附帶的民主改革與人權條件,若受贈國未能達到一些改革的要求、就很難繼續獲得援助。不過中國在提供援助與貸款時,幾乎不會限定這樣的條件,而是貫徹中國傳統在外交政策上的「不干預」原則。也因此,許多未能達到西方改革條件的國家,會更願意與援助條件較具彈性的中國合作。

但中國為什麼願意不限定條件地對其他國家提供各種金援呢?原因大概有許多,不過其中一個很重要的現象是,由於中國快速的經濟成長,對於能源有大量需求。從圖1可以看出,中國在石油製造方面,約莫在1993年就無法自己自足,即便國內生產仍然在增加,幅度仍遠遠跟不上消費的速度。因此中國大規模地援助自然資源豐富的國家,在這些援助方案中往往要求以受贈國的石油作為互惠的條件。

圖1 中國石油製造與消費

也由於這樣對資源的需求,中國援助基本上是一種援助國與受贈國之間「互惠」的關係,中國幫助受贈國家、相對地則更容易取得各種自然資源。這樣互惠的關係與其說是「援助」,其實也融合了更多「投資」的意義。例如在中國在2000到2014年間的援助項目中,其國有企業直接涉入或是幫助執行的項目金額就超過中國所有援助的一半以上(52%)。而在援助項目方面,有關能源、礦業生產,以及運輸的相關項目金額遠遠超過其他類別的援助金額總和(圖2),也顯示了中國在能源上的需求確實反映在其國際援助策略上。

圖2 中國援助項目(2000 –2014)

拿中國的錢會帶來糟糕後果嗎?談兩種「民主課責」

那這樣沒有條件限制,且以取得自然資源為重要考量的援助提供,真的像許多人所憂心的那樣,有可能造成受贈國的民主倒退嗎?如果是的話,究竟是為什麼呢?這個問題雖然受到許多重視,但其實並不好回答。「民主」是個複雜的概念,言論自由、公平競爭的選舉、監督制衡、走上街頭、反映民意等等都或多或少是民主的一部分,那「民主倒退」到底是哪些部分發生了危機呢?我們認為將複雜的民主面向區分開來,更能好好地幫我們剖析中國援助對受贈國的政治層面產生不同的效果。

中國不像其他國家清楚明白地公開對外援助的細節資料,但好在近年來研究者們透過各式各樣的線索,建立了比較完整的中國援助資料庫。AidData下的Global Chinese Finance Dataset中,以可靠的媒體資料,彙整了中國在2000年至2014年之間,對哪些國家提供了什麼項目性質、多少金額的援助,讓我們可以使用不同的統計方式來確認因果關係。至於民主的各個面向,我們確實發現,中國這些以取得資源為重要考量的援助,對於「民主」的不同部分有不同影響。

民主運作很重要的核心是人民對執政者責任的追究,也就是課責(accountability),當執政者做了讓選民不開心的事,或沒能好好貫徹民意時,會在下次選舉時受到挑戰、也可能會在立法院被狠狠洗臉、或被司法單位調查。這些追究責任的方式可以大概分成垂直(vertical)與水平(horizontal)的政治課責。「垂直課責」就是選民透過公平競爭的選舉換掉糟糕的人,而公平競爭的選舉所需要的條件包含了普遍的投票權、有自主性的反對黨、選民能自由組織結社、表達不同的偏好。「水平課責」指的是立法以及司法機關對行政部門的監督制衡,國會議員大聲質詢、辯論法案、用各種公聽會來呈現意見,能夠在選舉與選舉之間節制行政部門的權力,也讓執政者比較需要為政策提出解釋。

研究發現:中國援助顯著削弱監督制衡機制

我們發現,中國援助對於受贈國的水平課責確實有負面影響。原因在於,中國的援助既然是以取得能源為重要考量,常常會希望尋求在當地的特權、規避監督,使中國能夠更方便且順利地獲得受贈國的資源,這往往削弱了受贈國機關之間相互制衡的機制,尤其是常破壞當地對自然資源的管制。其次,這些圍繞著能源為重心的援助,常常伴隨著中國在基礎建設方面的投資;對於當地政府來說,高速公路、港口、鐵路等大型基礎建設不但滿足了快速發展經濟的期待,也看起來象徵了政府「會做事」,很有助於爭取民心。為了獲得這些廣受歡迎的基礎建設,當地政府在運用中國資金方面常常容易便宜行事,規避法規與監督,想實現迅速致富的目標。最後,由於中國的援助沒有附帶條件,當受贈國有意或無意間破壞水平課責時,中國也無法透過條件式援助的手段,來改變惡化的政治制度。

不過,在垂直課責方面,中國援助就沒有明顯影響了。選舉畢竟是受民眾與國際社會矚目的重要事件,當選舉競爭驟然受限時,很容易被關注與遭受批評,更可能會影響國際社會對其觀感,影響與他國的援助、經貿與政治關係。另一方面,給予大量能源相關以及基礎建設資金的中國援助,確實常常真的改善了受贈國的經濟狀況。基礎建設常常讓人民能更迅速地進行動員,例如方便的交通以及通訊設施讓大家能更便利地抗議集會;但是相反地,也給予政府軍隊迅速鎮壓以及反動員的可能。而政府也可能因為中國援助在基礎建設上的幫助,更可將本來應投入的預算用在壓迫人民上。總之,中國援助對於受贈國的垂直課責算是有利有弊,而我們無法觀察到較明顯的傾向。

下圖是我們使用了不同資料試著驗證的結果。左邊是受贈國在接受中國援助(圖中0是第一次接受中國援助的時間點)後水平課責的變化,右邊則是垂直課責的情形。從左圖來看,資源相關的援助的確對於受贈國的水平課責有負面的影響,也就是當中國給予或是投資受贈國更多資源相關的資金時,當地政治制度中的制衡效果明顯下降了。這或許並非中國援助的初衷,但是因為其獨特的援助特徵,導致了援助國以及受贈國都樂於看到立法與司法對行政機關的監督效果弱化,或是沒有動機改變被削減的制衡機制。從右圖來看,這些援助對於選舉競爭倒沒有明顯的正面或負面影響。

小結

我們的研究發現,只要國外資金認為缺乏透明與獨立監督的政治制度是有利於雙方的、且沒有附帶的改革條件,水平課責就很容易在不知不覺之中被犧牲,援助國與受贈國如果有不易取代的交換利益(例如受贈國需要來自某些國家無條件的援助,而援助國需要受贈國當地的特定資源),援助的初衷可能就會有其他不良的副作用。相對於選舉競爭這樣熱鬧的大事件,國會監督與各種監管的消失往往比較難直接觀察到,因此很可能在溫水煮青蛙的情況下,表面上保有民主的樣子,但行政部門卻漸漸不受節制。本研究主要發現中國的援助帶來的負面效果,然而,不僅針對中國的援助,那些接受大量外資(包括來自民主國家的資金)的發展中國家,是否都會因此而無法達成長期的民主鞏固,是另外一個值得討論的問題。

※ 本文改寫自:Ping, S., Wang, Y., & Chang, W. (2020). The Effects of China’s Development Projects on Political Accountability. British Journal of Political Science, 1-20.

※作者簡介:平思寧,成大政治系副教授;王奕婷,成大政治系副教授;張文揚,政大外交系教授。

本文經授權轉載自菜市場政治學 中國對外援助真的造成受贈國民主倒退了嗎?談便宜行事對政治課責的損害

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