晴時多雲

林濁水觀點》民主先生李登輝的浪漫遺願

李登輝總統從1997年修憲後才十多年,把自已總統任內幾次修憲都歸為「一次民主」工程,然後承認經過一次民主後,體制反而有非常重大的缺陷,於是年逾九旬還義無反顧地推動「二次民主」,其重點正是恢復在97修憲中被他和民進黨聯手廢掉的國會閣揆同意權。放眼當前政界政治領袖,他這種坦誠、勇於改過的風範實在少見。只是當年使出全力和他共襄「一次民主」盛舉的綠營現在對他推動的二次民主意興闌珊,令人感慨萬千。

林濁水

總統李登輝奉安禮拜的當天,蔡英文總統透過臉書強調「我們會牢牢記住李前總統的盼望,讓台灣民主更深化,讓台灣人民更團結。」

「民主」既是民主先生李登輝超越歷屆總統最偉大的貢獻,也是他直到去世時念茲在茲,放心不下的懸念,因此蔡總統對他的追思主題鎖定在對民主的盼望再適切不過;但是李總統在生命最後幾年關切的,恐怕不是民主的深化而已,2016「人民直選總統暨台灣民主發展20 週年」研討會中他說自已已經94歲,算一算餘生只剩5 年,他最後的人生奉獻要推動台灣「第二次民主改革」。

從「一次民主」到「二次民主」

一個叫「民主深化」,一個叫「二次民主」,邏輯的區別蠻清楚:一個在既有完善架構下進一步的精雕細琢;一個認為架構大有問題必須重建,兩者大異其趣。

大家並不很知道蔡總統的民主深化的內容是什麼,也許就是現在民進黨國會黨團要推動的廢考監兩院和18歲公民權修憲1;也許是她過去提的國會選舉制度改成降低低門檻的德國聯立式單一選區兩票制;也許是她說過的,憲法對總統權力的行使多有「羈絆」的所在,她要站在(總統制的立場)要用修憲之外的策略來補強2; 至於李總統生前最後幾年僕僕風塵南北奔波推動的二次民主,重心很淸楚是針對中央雙首長體制權責不明弊端,他要推動整套向內閣制移動的修憲。兩者相比,格局大有不同。

「民主」既是民主先生李登輝超越歷屆總統最偉大的貢獻,也是他直到去世時念茲在茲,放心不下的懸念,因此蔡總統對他的追思主題鎖定在對民主的盼望再適切不過。(本報資料照)

李功在建主權在民體制,非在良善運作機制

儘管連李登輝自已都承認一次民主在體制的建立上是失敗的,必須進行二次民主改革才能匡正,然而畢竟在一次民主中,台灣已經完成的國會全面改選、總統直選、凍省,既確定了台灣主權在民的國家體制,實現台灣人民自我統治的願望,更在領域國家的概念下,確定了國家主權管轄的土地範圍只限於台澎金馬,並把中國大陸排除在「中華民國」主權行使範圍之外,也否認了13億中國人民擁有參與「中華民國」政府建立的權利。有了這些基本的界定,在台灣依契約論原則建立起民主體制才有可能3 ,所以他仍然毫無愧於民主先生的稱號。

換句話說,李登輝總統時代,台灣基本上確立了民主體制建立的主權界定基礎工程,釐清了主權擁有者的身分是台灣人民,以及國家主權對領域和對人管轄範圍;然而,就攸關憲政順利運作的政府-國會的關係和總統閣揆權責劃分方面,卻是修亂掉了,貢獻很不正面。很自然的,令人質疑他對現代憲政體制的理解上有很大的缺漏。

這質疑並沒錯,事實上他對什麼才是良善憲政體制的認識缺漏,在備受批評的總統-閣揆權責規劃之外還可以另外舉其他的例子。

首先,以凍省為例。

在完成國會全面改選修憲,而總統直選也已經定案後,民主先生舉目所望,認為省長不民選是最迫切的民主缺憾,於是積極推動省長民選,國會也跟著進行修《地方制度法》賦予省長民選法源。我大大驚訝,擔心在民主時代誰有選票誰最大的原則下,民選的省長必如蘇聯在俄羅斯總統直選後一樣出現威震中央的葉爾辛效應,因此發起連署凍省修憲案,一時之間獲得跨黨派80多位立委連署,不料李總統非常生氣,下令國民黨黨團阻止,在國民黨立委紛紛撤簽後,我放話,「不凍省,肯定會後悔」。宋楚瑜當選直選後,果然威撼行政院,把大家都嚇到了,於是我進行第二次的凍省修憲連署,國民黨立委又紛紛回頭連署,人數暴增到超過一百多,李登輝才終於順勢和民進黨聯手進行凍省修憲。

再以國會減半為例。

2004年陳水扁由林義雄押著進行國會減半修憲。各黨立委都百端不願,我向黨團成員說明減半將造成立委選舉票票嚴重不等值,傷害民主,並且傷害國會的監督能力,非常不當,民進黨立聽了,幾乎清一色深感危機的確嚴重,但是整個立法院敢公開反對減半的立委卻不到5個。由於事態險峻,我希望拜會支持減半的李總統請他重新深思並領導反對,不料他一聽要談反對國會減半,便說「如果要談反對減半,林濁水不必來」。

李登輝總統時代,台灣基本上確立了民主體制建立的主權界定基礎工程,釐清了主權擁有者的身分是台灣人民,以及國家主權對領域和對人管轄範圍;然而,就攸關憲政順利運作的政府-國會的關係和總統閣揆權責劃分方面,卻是修亂掉了。(本報資料照)

李是民主先生更是台灣獨先生,卻反對台獨。

由上面的事例看來,李總統對民主的理解,幾乎只限於主權在民和選舉兩項,至於什麼才是良善的民主體制,他在認識上經常失誤,令人非常驚訝。他最被稱道是他的博學在古今政治領袖中有如鳯毛麟角。然而這就更令人感到詭異了:為什麼以好讀書出名,佛學、哲學、馬克思、文學、倫理學、科學、經濟、生物學、農學⋯涉獵範圍既廣濶又深入,使和他接觸的人無不驚嘆,卻對民憲政體制的知識這樣欠缺?難道因為他既然在務虛方面已經深入生命存在的生死哲學,又有超越的宗教信仰,在務實方面也專長農經這樣具體實用之學,再加上他從光桿總統居然成為政蔣經國後唯一強人政治權力的縱橫捭闔能力無人出其右,於是既不在屬靈超越精神一端,又不在實用知識一方的政治學、憲法學就不值得花費太多心思,不在他的興趣之內,以致於在憲政體制的選擇上頻頻失誤?到底如何,只能猜測,難有精準答案,是個大謎。

其實李登輝這樣一個大人物,縱使蓋棺,留下難以論定之謎何止對憲政知識大有問題一端;另外,由於在他總統任內台灣透過幾次和民進黨共襄盛舉的修憲,界定了國家主權對領域和對人管轄範圍與主權擁有者的身分後,台灣在對內主權的法理上已經和中國成為兩國,所以稱他是「民主先生」固然毫無不可,稱他「台獨先生」也同樣貼切,甚至有人還尊稱他是「台獨教父」,然而在他晚年,一再反對台獨教父這一個稱號,甚至強調他從沒有主張過「台獨」,說「我的言論集,哪一篇強調過台獨。」這當然又是一個天大的謎。

李遺願:恢復閣揆同意權,修憲向內閣制傾斜

李總統在1997年完成凍省和取消閣揆同意權增加國會倒閣權的修憲後宣布,這部憲法沒有問題了,此後30年不必再動了。口氣是那躊躇滿志,一副憲政體制已臻於完善的意思。不料從1997年修憲後才十多年,他把自已總統任內幾次修憲都歸為「一次民主」工程,然後承認經過一次民主後,體制反而有非常重大的缺陷,於是年逾九旬還義無反顧地推動「二次民主」,其重點正是恢復在97修憲中被他和民進黨聯手廢掉的國會閣揆同意權。放眼當前政界政治領袖,他這種坦誠、勇於改過的風範實在少見。只是當年使出全力和他共襄「一次民主」盛舉的綠營現在對他推動的二次民主意興闌珊,令人感慨萬千。

放眼當前政界政治領袖,李登輝的坦誠、勇於改過的風範實在少見。只是當年使出全力和他共襄「一次民主」盛舉的綠營現在對他推動的二次民主意興闌珊,令人感慨萬千。(本報資料照)

蔡總統說「我們會牢牢記住李前總統的盼望,讓台灣民主更深化,讓台灣人民更團結。」;然而假使蔡總統憲改只鎖定18歲公民權、廢考監兩院這兩個在李登輝二次憲改中屬於軸心外的邊緣項目,目標距離李總統的盼望實在非常遙遠。這樣的小格局修憲,避開了97體制留下的政黨體制-國會選制-中央政府體制間不當配套的嚴重缺憾不處理,未來憲政要順暢運作,只能靠和過去20年都大異其趣的「蔡-蘇體制」這樣非常偶然的機遇,難以期待成為有規範的常態。至於蔡總統透過「民主深化」期望「讓台灣人民更團結」這件事是這樣的:和美國不同,西歐各國包括許多雙首長制在內,元首權和黨權、行政權的分離是通則。其原因在於元首若兼黨揆,並積極介入進行強制性利益分配的行政權,將和以超越黨派的身分行使團結全民的元首權、仲裁權互相扞格而難以實現。

註:

1. 廢考監兩院常被提到的理由之一是可以節省預算,一大堆政務官的支出可以節省3億多元。但是其金額大概只是一個中小型鄕鎮公所的年度預算,在整個國家中央地方總體預算支出3兆5千億的萬分之一而己。所以制度的進一步妥善才是要廢兩院的重點。

2. 她曾多所嘗試,如設執政決策協調會,大政委小部長,乃至放手行政院長施展而避免多所介入⋯等等。

3. 〈台獨黨綱〉開宗明義一句正好是:「國家領域主權和國民身份的確立,是現代主權國家對內建立法政秩序、對外發展國際外交的前提。」

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