晴時多雲

聚焦南海》中美最有可能在南海何處發生衝突?

中美關係在各自要求對方關閉中國駐休士頓總領事館及美國駐成都總領事館後,雙方最有可能在南海爆發軍事摩擦或衝突,雖然兩國可能不會進入一場全面性的戰爭狀態,但武裝衝突可能無法避免,而武裝衝突仍可維持雙方外交關係及使領館的存在,因此,這種小規模的武裝衝突會在南海的何處發生?成為國際社會關注的焦點。

林廷輝

2020年7月13日,美國國務院南海檄文出現後10日,7月23日國務卿蓬佩奧(Michael R. Pompeo)選擇尼克森紀念圖書館前,昭告全世界,美國將揚棄實施40多年的「交往(engagement)政策」,但當有人問到是否會採取「圍堵(containment)策略」,蓬佩奧卻又加以否認,但確認要強化「民主聯盟」,共同對抗中國共產政權。

蓬佩奧也強調了中國共產黨的不可信任,所承諾的事情要查證,一直掛在蓬佩奧嘴邊的事就是2015年9月習近平訪問美國,當面向歐巴馬總統承諾,中國不再南海進行軍事化措施,但顯然習近平毀約了,畢竟國家元首之間的口頭約定在國際法上是有效力的。但中國外交部從2015年迄今,面對記者的詢問總是回答,你的軍事化定義和我的軍事化定義不同,對中國來說,島礁設施上部署防衛性武器,你可以說它是軍事化措施,但也沒有國家在自己主張的領土上讓國防洞開的。

不過蓬佩奧會提起歐巴馬總統時期習近平的承諾,顯然想要表達美國對外政策是一致性的,是跨越黨派的,不會因為習近平對民主黨籍的總統歐巴馬承諾,共和黨籍的總統川普就會全盤自我否定,從另一角度來說,倘民主黨總統候選人拜登贏得今年11月3日的選舉,美國對中國的南海政策一樣不會改變。

然而令外界好奇的是,中美關係在各自要求對方關閉中國駐休士頓總領事館及美國駐成都總領事館後,雙方最有可能在南海爆發軍事摩擦或衝突,雖然兩國可能不會進入一場全面性的戰爭狀態,但武裝衝突可能無法避免,而武裝衝突仍可維持雙方外交關係及使領館的存在,因此,這種小規模的武裝衝突會在南海的何處發生?成為國際社會關注的焦點。

7月23日國務卿蓬佩奧選擇尼克森紀念圖書館前,昭告全世界,美國將揚棄實施40多年的「交往政策」。(EPA)

美濟礁或黃岩島海域是危險地帶

為何美濟礁(Mischief Reef)或黃岩島(Scarborough Shoal)海域的機率最大?必須先從戰略安全的角度來看。

由於這兩個地方靠近菲律賓,黃岩島控制了蘇比克灣的進出,近期菲律賓許多漁民無法到這個海域捕魚,已成為菲律賓內政問題之一,但對美軍,甚至是日本海上自衛隊而言,蘇比克灣進出海域被中國控制,恐怕也不是好消息。

2012年4月,中國以實力逼退菲律賓軍艦後,中國有效控制黃岩島及其周邊海域,但中國在2013年下半年開始在南沙群島大興土木,在西沙群島籌畫三沙市及基礎設施的建設,外界認為下一個吹沙填海的地點就是在黃岩島,倘興建完成並設立機場跑道,黃岩島吹沙填海所形成的面積將是南海島礁中最大島,再者,也將構成中國在南海大三角戰略型態的完成(另兩個島礁為西沙群島的永興島及南沙群島的永暑礁,因都有機場跑道)。

至於美濟礁距離菲律賓巴拉望省大約230公里,距離中國三沙市南沙區行政中心永暑礁約290公里,距離另一個具有機場跑道功能的渚碧礁193公里,而巴拉望省上有美國租用菲律賓的「包帝斯塔空軍基地」(Antonio Bautista Air Base),美濟礁同時也掌控了南海次要航道巴拉望航道,以及控制以北海域禮樂灘(Reed Bank)的石油探勘活動,1995年美濟礁事件,中國自菲律賓手上奪回該礁,在吹沙填海後,造成菲律賓國防上的隱憂,同時也對途經巴拉望航線的各國船舶造成威脅。

美濟礁原本是「低潮高地」,因此不能被視為領土,自然就無法享有12浬領海及24浬鄰接區,島礁上無論人工設施建造面積再怎麼大,人工島就是人工島,頂多建立半徑500公尺的安全地帶,並不會因此改變美濟礁在法律上的屬性。

1995年美濟礁事件,中國自菲律賓手上奪回該礁,在吹沙填海後,造成菲律賓國防上的隱憂,同時也對途經巴拉望航線的各國船舶造成威脅。(REUTERS)

美軍如要行動,已有國際法依據

美國軍事活動一向強調要「師出有名」,即使是遂行其霸權的意念,但能夠在國際法上站得住腳,要比打勝仗還重要。例如在第一次波灣危機與第二次波灣危機,美國用盡全力要取得在國際法上的正當性,然後開始動武;對阿富汗神學士政權的戰爭亦是如此;1999年中國駐前南斯拉夫大使館被美國飛彈貫穿,美國仍指控該大使館從事協助前南斯拉夫的情報工作;2001年中美軍機在南海發生擦撞事件後,美國EP-3偵察機直闖陵水機場迫降,雖然沒有經過中國同意便入侵其領空,但也聲稱因緊急危難事件的理由而阻卻違法,無須擔負侵害中國領空的國際責任。

2016年7月12日「南海仲裁案」裁斷結果,仲裁庭宣布美濟礁與仁愛礁位在菲律賓專屬經濟區之內,因從菲律賓巴拉望省的群島基線延伸至南海海域,美濟礁及仁愛礁就在這個範圍內。由於美濟礁是低潮高地,在一國的專屬經濟區內,就是該專屬經濟區的一部分,無法自成一格享有領土權利,因其本身就是海洋的一部分,自然無領海與領空的概念,因此,美濟礁上是否能夠建造人工島,其管轄權歸屬於菲律賓所有,換言之,在菲律賓沒有同意的前提下,就在美濟礁上興建人工設施,如果美國協助菲律賓拆除美濟礁上不合法的人工設施,清理美濟礁上原本就不該有的人造物品,再將美濟礁海域完整地交給菲律賓,對菲律賓或菲國民眾而言,重回美國的懷抱而放棄對中國的幻想,將使美國在菲國境內五個軍事基地的駐軍的正當性存在,又將菲律賓拉回美國陣營,同時也展現美國承諾東南亞國家抵抗中國近兩年的壓迫政策,而美濟礁既然不是自然形成的陸地區域,就不是領土,而是低潮高地,那也沒有違反美國在南海領土主權上維持「中立」的政策,但又實現了南海海洋主權權利力促遵守1982年《聯合國海洋法公約》的主張。

因此,由於黃岩島並沒有吹沙填海,且黃岩島有部分自然形成的陸地區域存在海平面以上,因此,擁有自身的領海與鄰接區,美軍如要對黃岩島展開攻擊,在國際法上站不住腳,而2016年「南海仲裁案」仲裁庭的說法是中國、台灣與菲律賓的漁民都可使用此海域進行捕撈作業,只要這三國漁民在此海域捕魚不被騷擾,那美軍也沒有出兵的正當性。

「南海仲裁案」裁斷結果,美濟礁與仁愛礁位在菲律賓專屬經濟區之內,因從菲律賓巴拉望省的群島基線延伸至南海海域,美濟礁及仁愛礁就在這個範圍內。(AFP)

美國雙航母就在美濟礁上方海域

在取得戰略目的與國際法上的正當性後,美軍雷根號(USS Ronald Reagan, CVN-76)與尼米茲號(USS Nimitz, CVN68)航母戰鬥群的確在六至七月,連續不停地在南海海域、菲律賓海域甚至是印度洋安達曼海海域進行聯合軍演,陸續參與的國家包括印太戰略中的日本、印度與澳洲,孰悉這片海域,讓美軍兩個航母戰鬥群在這片海域執行任務時得以順遂,而從菲律賓海馳援南海,美國航母戰鬥群選擇穿過聖貝納迪諾海峽(San Bernardino Strait)此暗礁遍布的海域,節省時間進入南海,顯然菲律賓在背後是支持美軍行動的,一來可以維持南海禮樂灘(Reed Bank)不受中國執法船干擾,二來又距離美濟礁非常近,特別是雙航母夜間演訓,證明其熟練的技術可以24小時作戰。

菲律賓VFA政策轉向之謎

就在南海緊張態勢逐漸升高之際,菲律賓總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)曾在今年2月時表示菲律賓將終止與美國的「部隊訪問協定」(VFA),但就在6月初,杜特蒂表示將終止美國的VFA將暫停實施,也就是說,杜特蒂有這種轉變,如果沒有用一個更大的利益與之交換,杜特蒂不至於僅歷經4個月後,政策就那麼大的轉變,如果是因為美國協助菲律賓奪回南海某些海域的主控權,以交換美國VFA的繼續有效,如有這種交換,美濟礁作為交換籌碼的可能性是最大的,但在杜特蒂態度改變後,雙航母便開始在南海軍演,似乎兩件事是有相關聯的。

最後則是考慮到中美之間,雖然關係持續惡化,然倘發生武裝衝突,也必須要把衝突的局面控制在可控地理範圍及一定的衝突時間內,因此,中美雙方能夠「收放自如」的地方,由於人煙稀少,造成民眾傷亡的可能性不高,在攻擊島礁前,中國也會先撤離這些島礁上的平民百姓,如果戰事發生在台灣海峽與巴士海峽之間,如果發生海上難民、浮屍遍野,廣東、福建及台灣的人民生活勢必受到影響,無論戰爭結果如何,兩敗俱傷。

整體來說,中國對美濟礁馳援並不容易,美國搬出「南海仲裁案」,說明美濟礁在菲律賓專屬經濟區上,中國在沒有獲得菲律賓同意下,就開始啟動人工設施的建築,美國根據裁斷文聲討之,倘不自我改善,則可能協助菲律賓拆除,或者砲擊,然後再退回到自由開放的海域,在南海海域不做南海領土主權聲索國之一,協助東南亞國家恢復原本南海的狀態。

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