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專欄

聚焦南海》 美國「太平洋威懾倡議」對南海局勢的影響

過去,美國一向為亞太盟邦詬病的是,通常計畫雷聲大,雨點小,此次在原本的國防預算之外,為了「太平洋威懾倡議」而增列預算,一改過去口惠不實的做法,不過,此舉如果引起中國的反制,也與美國一同擴大在南海、台海的布局,很有可能掉入美國精心設計的陷阱,能否引起中國跟進,再次提高國防預算,最後因為經濟衰退以及國防預算增加,最後導致前蘇聯徹底瓦解。

林廷輝

「太平洋威懾倡議」(Pacific Deterrence Initiative)是美國國會在預算高達7400億美元的《2021財政年度國防授權法案》中建立的新的倡議,該倡議將強化預算透明度,特別是將焦點放在足以威懾中國的軍事能力建設上,將確保美國與夥伴國之間的關係,並對中國共產黨釋放強烈訊息,美國人民承諾防衛其在印太地區的利益。根據國會通過的授權法案,預計將在未來2年內,將以約69億美元的預算強化美軍,並提升與台灣、越南等盟友或夥伴國的國防安全關係,以應對來自中國的軍事威脅。第1年預算會用於美國在亞洲的軍事活動,為14億美元,第2年則是55億美元。

根據美國參議員殷荷菲(Jim Inhofe)與里德(Jack Reed)聯名的文章顯示,「太平洋威懾倡議」將強調預算的透明度,其次,著重在關鍵能力的落差,確保美軍的力量;第三,再次表達美國對區域信守承諾,確保盟邦與夥伴;第四,透過強化美國威懾的可信度,來幫助威懾中國的侵略。這兩位參議員以F-35戰機為例,表示問題並不在於買了多少架F-35,而是這些基地對中國飛彈的威脅有多少防衛能量,沒有第二個機場可以運作,無法讓戰機降落補給油料和彈藥,或者在戰場上無法及時維修重返戰鬥位置等,因此倡議重視後勤補給,協助評估這些需求是否與資源相符。

「太平洋威懾倡議」仿效「歐洲威懾倡議」

「太平洋威懾倡議」仿效的是2014年東歐爆發烏克蘭克里米亞事件後,美國將「歐洲再保證倡議」(the European Reassurance Initiative)更名為「歐洲威懾倡議」(the European Deterrence Initiative),總共投資220億美元確保美軍及「北約組織」(NATO)成員有足夠的能力可以威懾俄羅斯。

然而,今日的亞洲局勢雖不像俄羅斯與烏克蘭之間為了克里米亞爆發衝突,但印太地區也沒有像歐洲存在「北約組織」,足以威嚇俄羅斯的多邊實力。即使目前存在美國設立在夏威夷的「印太司令部」,但亞太盟邦間的軍事基礎設施、軍事科技建設的經費付之闕如,於是,美國行政部門與國會開始研議,要在2022年建構印太版的「歐洲威懾倡議」,要向印太地區釋放強烈的訊息,也就是美國對這個區域的承諾。因此,2019年8月,美國國防部長埃斯珀(Mark Thomas Esper)在海軍戰院演講時便表示:「將在太平洋投資更多時間和資源,擴大我們的基礎」,此言論一出,立即獲得許多國會議員的贊同。

「太平洋威懾倡議」焦點放在足以威懾中國的軍事能力建設上,將確保美國與夥伴國之間的關係,並對中國共產黨釋放強烈訊息,美國人民承諾防衛其在印太地區的利益。(https://www.viet-hung.org/)

「太平洋威懾倡議」部署的三個層面

根據美國國防部前亞太事務助理部長,也就是目前擔任2049年智庫(the Project 2049 Institute)主席薛瑞福(Randy Shriver)的分類,「太平洋威懾倡議」的規劃是根據美國國防部在評估決策時時常考慮到的三個層面:「全球軍力部署」、「戰場投資」、「軍事能力投資」。用以評估「太平洋威懾倡議」則是在短期內(半年內),國防部平衡戰區的部署軍力,其次是2-5年的中程時序,由戰鬥指揮官投資在戰場上的建築工事,最後則是10-15年有關投資新的軍事科技,並在2030年前戰場上能使用到,這就成為軍事新科技的投資內容。

對太平洋戰場的承諾與投資,原則上集中在第一與第三個層面,過去,國防部將資源投注在中東以及歐洲,雖然對外宣稱太平洋非常重要,但許多資源仍須加強,因此,包括航空母艦、兩棲艦、多功能海事航空器,例如P-8海神海上巡邏機、薩德(THAAD)系統及其他能力建構;在未來軍事科技方面,除了傳統武器,包括轟炸機、戰機、攻擊潛艇及驅逐艦、人工智慧、中程飛彈及音速武器等。

太平洋的軍事衝突型態,與其他地區不太相同,主要特色是並沒有太多時間在戰爭發生時部署轟炸機或坦克,甚至沒有時間讓海軍部署或移動至戰場,也因此,原本在戰場上的投資就變得非常重要,包括機場跑道、港口建設、空軍基地、燃料儲存、指揮與管控工具、以及其他有效的平台足以應付太平洋特殊的地理環境,以及行動上的挑戰。

倘若仔細審視今年4月23日由美國眾議院議員提交國會的《印太威懾倡議》(Indo-Pacific Deterrence Initiative)法案草案中,強調國防部長應在主要地點,增加軍力以回應立即威脅;強化後勤補給;強化美軍與區域聯盟與夥伴關係;透過演訓提升準備;根據《國家國防戰略》(National Defense Strategy)目標,授權國防部長達到此一目標。此外,國會也關切美軍相關部門能力的強化,包括飛彈與雷達部門、情報部門、轟炸機、水下作戰能力、印太地區的特種部隊、行動影響平台(包括對媒體、對國會、國務院公共外交、反制假訊息與宣傳工作等)、印太地區的海軍陸戰隊、遠程精準發射(Long Range Precision Fires, LRPF)計劃等,顯然美國行政與立法部門對「太平洋威懾倡議」有相當的共識,在推動具體內容方面也已有準備。

太平洋的軍事衝突型態,與其他地區不太相同,主要特色是並沒有太多時間在戰爭發生時部署轟炸機或坦克,甚至沒有時間讓海軍部署或移動至戰場,也因此,原本在戰場上的投資就變得非常重要。(https://www.cnas.org/)

「太平洋威懾倡議」對台海、南海的影響

「太平洋威懾倡議」一提出,首先要協助的對象便是在台海受到威懾的台灣,以及南海受到威懾的越南,這是因為台灣近幾年來飽受中國人民解放軍在軍機與軍艦繞台頻率增加下,倘台灣沒有足夠的防衛能力,足以嚇阻中國人民解放軍的進逼,台海爆發衝突顯然會一觸即發,因此,去年美國軍售台灣66架F16V戰機,以及今年5月美國批准售予台灣18枚MK-48 Mod6 AT重型魚雷與相關設備,由於火力強大,早已超越了《台灣關係法》所稱的「防衛型武器」,若說最好的防守就是攻擊,那美國在維持台海軍力平衡的思維下,勢必針對中國人民解放軍的威懾而供應台灣因應武器,而前述「太平洋威懾倡議」的具體內容,就有可能在台灣實現。

在對南海方面的影響,由於2020年4月初,中國海警船在西沙群島附近海域,撞沉在該海域作業的越南漁船,美國行政部門非常重視此案件,這等於是越南國防部門或海警部門無法有效保護自身漁船的安全,此會讓中國會放心地將海上干擾,進一步在萬安灘等海域擴展開來,造成越南以及外商在此海域開發天然氣的商業損失,甚至於從南沙群島至西沙群島海域由中國海上實力所控制,越南以及域外國家對海上航線安全的憂慮將會浮現,因此,當務之急,美國勢必透過「太平洋威懾倡議」以強化越南的海上實力,未來兩年內動用的69億美元資金,越南分配比例可能較高。

菲律賓針對VFA再次轉向,有跡可循

原本在今年2月11日揚言終止與美國《部隊訪問協議》(Visiting Forces Agreement)的菲律賓總統杜特蒂,忽然在6月2日表達暫停終止協議計畫,根據菲律賓外交部長表示,其理由是「根據地區的政治和其他事態發展」,顯然也發現了美國在軍事上捍衛亞太盟邦的決心,菲律賓如果錯失了「太平洋威懾倡議」,恐怕連自身安全都有產生問題,因此,決定讓美國軍隊繼續根據《部隊訪問協議》與菲律賓合作,從中也獲得「太平洋威懾倡議」相關利益,同時也取得與中國議價的空間,杜特蒂這種一石二鳥的盤算,何樂不為呢?

菲律賓如果錯失「太平洋威懾倡議」,恐怕連自身安全都有產生問題,因此,決定讓美國軍隊繼續根據《部隊訪問協議》與菲律賓合作,從中也獲得「太平洋威懾倡議」相關利益。(https://politics.com.ph/)

「太平洋威懾倡議」主要面對的威脅來源是中國,而目前中國在南海軍事力量的擴增,如沒有任何其他國家在軍事力量上與之相互平衡,權力傾斜將造成區域內更加不安全。另一方面,倡議代表著對南海周邊國家的承諾,也代表著美軍將在周邊國家尋找投資建設港口以及提升軍事能量的實際作為,特別是菲律賓的角色,也可能成為倡議最大受益者。

過去,美國一向為亞太盟邦詬病的是,通常計畫雷聲大,雨點小,此次在原本的國防預算之外,為了「太平洋威懾倡議」而增列預算,一改過去口惠不實的做法,不過,此舉如果引起中國的反制,也與美國一同擴大在南海、台海的布局,很有可能掉入美國精心設計的陷阱,能否引起中國跟進,再次提高國防預算,最後因為經濟衰退以及國防預算增加,最後導致前蘇聯徹底瓦解。

此際,美國已發現到中國在南海持續進行軍事化措施,興建航空母艦及大量船舶,擴張其海權實力,當中國採取軍事活動逼迫南海周邊國家退讓,例如菲律賓在2012年4月退出黃岩島海域,2020年在西沙群島海域要求越南漁船撤離,騷擾馬來西亞、越南以及印尼在南海的天然氣探測船與作業船隻,如果越南、馬來西亞與印尼有足夠的海上實力,阻擋中國軍事力量進逼,那該倡議就已經達到一半的目標了。

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