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專欄

深思熟綠》新竹大車站系列首部曲:鐵路立體化的困境

對於鐵路升級促進城市發展的政策想像,台灣民眾最有感也最直接的認知便是「鐵路立體化」,無論是將軌道高架化或地下化都能直接消除市區平交道,往來鐵路兩側更加容易又能額外增加沿線土地的利用空間,這讓鐵路立體化被視為「先進城市」象徵,除了已經完成鐵路地下化的台北與高雄,還有「桃園、台南」與「彰化、嘉義」都分別在進行鐵路地下化與高架化的規劃中,但鐵路立體化真的是萬靈丹嗎?

劉崇顯/綠黨召集人、新竹市議員

新竹大車站計畫的「可行性研究」在今年獲行政院核定通過,並獲得次階段「綜合規劃」的補助,相關的預算案在上周議會通過後也讓市民朋友紛紛開始關注此計畫。其中可以觀察到民眾最大宗的意見與疑問是「為什麼不高架化或地下化」、「蓋大車站有甚麼用」以及「會不會變蚊子館」,因此,在接下來我會針對這些方向推出「三篇系列文」淺談大車站計畫,期許透過綠黨角度的來讓大家更加瞭解後,進一步去思考什麼樣的政策對於新竹的城市發展來說最為需要,首先來談談「為什麼不高架化或地下化」。

新竹市府推動的大車站計劃已經行政院國發會審議通過。(資料照)

台灣鐵路立體化的困境

對於鐵路升級促進城市發展的政策想像,台灣民眾最有感也最直接的認知便是「鐵路立體化」,無論是將軌道高架化或地下化都能直接消除市區平交道,往來鐵路兩側更加容易又能額外增加沿線土地的利用空間,這讓鐵路立體化被視為「先進城市」象徵,除了已經完成鐵路地下化的台北與高雄,還有「桃園、台南」與「彰化、嘉義」都分別在進行鐵路地下化與高架化的規劃中,但鐵路立體化真的是萬靈丹嗎?

針對鐵路立體化促進城市發展,其實已有多位專家學者表達這並不是一個很有效益的方式,軌道界中論專業而最被眾人所知的蘇昭旭老師也早在2013年就提到,鐵路立體化對於政府來說是「不做沒交代、做了會後悔」的政策,綜合學界各方的意見可歸因成以下幾點:

1. 花大錢解決小問題

小問題指的就是平交道的交通安全,最有效率解決安全問題的方式應為設置「立體交叉道路」如地下道或陸橋,空間不足以設置立體交叉的平交道,則應以「科技偵測車輛」來避免事故,在市區道路大多已採立體交叉來跨越鐵路的前提下,動輒花數百億來消除少數幾個平交道,再加上後續增加約為3至5倍的營運與維護成本,在財政紀律日漸受到重視的現今已不合時宜。

2. 台鐵營運效能不增反減

在立體化後鐵路營運效能降低的原因主要有兩個,其一為「通勤車站增加」,這讓區間車在市區路段的平均行駛時間增加約10分鐘,單一列車行駛越久則代表路線容量下降,單位時間得以通過的班次也會減少。另一個原因為「調度機廠遷移」,因為立體化工程需讓原先車站周圍的貨運、軍運、機廠及調車場等設施配合遷移至他處,車站內容許配置的股道數也會因立體化後縮減的空間而減少,進而使得列車調度彈性降低與增班行駛的困難。

3. 縫合都市發展的迷思

這是各縣市提案立體化時宣稱的主要效益,然而從立體化鐵路營運最久的台北市來看,鐵路沿線除了減少噪音與周邊土地增值外,建物方面,無論是使用機能或是改建都沒有大規模的變化,最顯著的機能改變反而是「車站開發」,例如在板橋車站的環球購物中心開幕後,台鐵在營收上開始有比起「票箱收入」更大幅的「權利金收入」,因車站開發後的商業人潮也外溢到車站周圍帶動商圈繁榮,進而在後續的幾十年至今帶動全台灣的車站開發,在立體化架構下的車站開發之站體在平面,而平面鐵路的站體則是用「高架跨站平台」(如斗六、花蓮站)。

簡而言之,縫合都市發展的關鍵在於以車站開發縫合人的動線,鐵路立體化能讓車輛更便利通過鐵道,但對鐵路二側都市發展沒有顯著影響,然而車站開發卻會因立體化工程延宕十幾年,進而使台灣都市發展核心的車站周邊機能遲遲無法提升。

對於鐵路升級促進城市發展的政策想像,台灣民眾最有感也最直接的認知便是「鐵路立體化」。圖為高架化完工後的台中車站。(資料照)

新竹鐵路立體化的困境

新竹市過往無論是鐵路地下化或高架化都有做過規劃,然而地下化的經費實在太高所以從來沒有進入實質討論階段,高架化經費雖為地下化的一半且可行性相對高一些,但同樣也百億起跳且依舊有基於前項討論內容歸納出的幾點困難:

1. 花大錢解決小問題

目前鄰近新竹市區的平交道僅有三處,且這三處也不是往返前後站的主要幹道,其餘一般道路皆已用立體化的方式跨越鐵道沒有與列車衝突,雖有支持論點會認為高架化能消除道路高架橋與地下道,可以更順暢的通過鐵道交通更方便,但這其實是「挖東牆、補西牆」,因為立體道路還有另一個重要的功能為交通分流,例如「東大高架橋」連接北大路與光復路、「公道五陸橋」連接經國路與公道五、「東光陸橋」連接民族路與東光路、「振興陸橋」連接林森路與食品路、「松嶺陸橋」連接中山路與崧嶺路,若拆除立體道路代表平面道路的路口會有更多車流,往返前後站的車輛也皆需經過中華路口讓市區交通更加壅擠,整體而言,鐵路高架化對於新竹市區交通改善的效益不高。

2. 不可取代的高架道路

除了第一點提到幾個陸橋外,新竹市境內的「台68快速道路」與「茄苳景觀大道」皆為永久性重要幹道的設計 ,不可能因為鐵路高架化的工程而拆除,若要將軌道再架上去高過這兩座橋,在工程困難度的考量上不致可行且有可靠度的疑慮,若僅在這兩座橋之間施作高架軌道,也會有平面軌道銜接高架軌道之緩衝距離不足的疑慮。

3. 台鐵營運效能不增反減

新竹車站南側有南新竹機務分駐所,北側則有貨運場站與六家內灣支線,為了要騰出空間給高架軌道,勢必面臨軌道配置及重要設施重新整體規劃甚至搬遷的問題,可以肯定的是基於前面討論的內容,列車調度彈性與營運效能都會因此而降低。

4. 縫合都市發展的迷思

以新竹市的地理環境與城市發展紋理來看,台鐵行經新竹市核心區全長僅約3公里(北新竹站至中華林森路口),前站是包含巨城在內的舊城區商圈,後站則是因應清大、交大、工研院與竹科而成的新興聚落,比起其他城市的前後站已算是均衡發展,不過這也不代表新竹市不存在都市發展議題,鄰近車站周圍的東門城舊城區商圈因消費型態改變而逐漸沒落,這不僅值得關注更是前面討論過的重點,關鍵在「以車站開發縫合人的動線」,因此靠一整段鐵路立體化來縫合都市發展的動機就變得相對微弱。

基於鐵路立體化的困境,「大車站平台」相較之下還有其他優勢。圖為百年古蹟新竹車站。(資料照)

結論

最後總結一下基於鐵路立體化的困境,「大車站平台」相較之下還有其他以下幾點優勢:

1. 交通黑暗期較短

鐵路立體化的工期約需10年左右,大車站平台則約5年半,立體化施作期間需要另闢臨時軌來讓列車通過,這會大幅排擠到沿線周邊空間,且施工期間沿線也需要交通管制,至於大車站的工程會以「Rapittsu-0」的工法,在車站上方闢建一個臨時施工平台並在軌道上方施工,降低許多對地面交通的影響。

2. 建造成本較低

鐵路地下化經費粗估為280億,高架化則約為150億,至於大車站平台則約為66億,平均只需要鐵路立體化的三分之一左右,這也讓新竹輕軌在經費上有更高的可行性。

3. 用地取得較容易

鐵路立體化沿線的土地產權公私都有相對複雜,且因為施作臨時軌也會牽扯大範圍的土地徵收與協調遷移,整體計畫進度又會拖得更長,而大車站平台的計畫範圍產權都在台鐵,只要公部門間達成共識就可以往前推動。

4. 維護成本較低

根據交通部運輸研究所最新提出的「鐵路立體化建設對交通及都市發展之影響分析」報告,鐵路在立體化後的維修成本與營運成本大幅增加,車站營運成本增加1.9至8.2倍、路線維修成本增加2至10.8倍,立體化的路線基本上台鐵都是賠錢營運,至於大車站平台則因為鐵路結構變動不大所以維修成本沒有顯著增長,硬體更新後增加的車站營運成本也能夠靠「委外營運(OT)」的權利金來補貼,因此對於台鐵的財務負擔較輕。

從以上討論來看可以瞭解到市府棄「鐵路立體化」選擇「大車站平台」是個可以理解的決策,而這究竟是不是個 正確的決策呢?端看大車站包含「綜合規劃、工程細部設計、基地市地重劃、周邊都市計畫變更」等內容與工程執行是否完善,若沒做好自然也不是非蓋不可,接下來我會再以「蓋大車站有甚麼用」的方向進一步介紹大車站內容與功能性,未來每一個階段也會盡全力為市民朋友把關,讓活化都市發展的效益能夠真正落實。

延伸閱讀:

1. 蘇昭旭|鐵路高架與地下化的醒思

2. 鍾慧諭|鐵路立體化建設的迷失與真相 

3. 鐵道立體化到底搞什麼「軌」?—本土味的搞軌都市主義

4. 軌道立體化之外:淺談新竹大車站計畫「跨站式平台」

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