晴時多雲

深思熟綠》《民航法》第九章之二:被遺忘的無人機民間社群

新興產業如無人機、3D列印、人工智慧……等,相關的民間社群和愛好者會是產業持續發展的重要動力,立法過程中,政府更需對產業的特性加以考量,勿抹煞相關產業的優勢。

洪顯輝/北部國立大學研究助理

除了近日佔據各大新聞版面的肺炎疫情之外,其實還有其他的改變正在悄悄地進行著。

2020年3月31日起,眾人等待已久的《民用航空法》第9章之2和第118條終於要上路了,可以期望的是常被人詬病的「無人機衝進機場」和「用戶沒有危機處理能力」兩大亂象大約可慢慢的絕跡了。

但事實真的如此簡單嗎?此法的利弊要從無人機這項產業的發展開始說起。

無人機這個產業非常有趣,早在2010年前我們就已經可以在一些學術研究或政府的案子中見到它的影子。然而實務上,如今看起來很基本的無人機配置,在過去並未下放到一般的「消費型」機型,偏偏「專業型」的價格又居高不下。價格的門檻,使得這工具始終如空中樓閣般,明知或許有用,但偏無幾人試過,更導致訪間流傳的各項應用聽起來似乎合理,但又像科幻小說般夢幻。對此2010是第一個轉折點,此時一些民間發燒友們依其需求,用現成模塊組出了多懸翼無人機(簡單來講就是現在常見的四軸無人機),同時更有些瘋狂的社群玩家還在空拍機上土炮出GPS和圖傳(一種將無人機上取得的影像即時串流到用戶端的設計)功能,這使得在遠端即時監控無人機的視角不再是專業級空拍機的專利,而這也幾乎可說是消費級無人機的初型了。

若將無人機用戶的增長歸因於價格,DJI(一間中國無人機公司)可說是關鍵,其在2012年推出的「消費級」無人機中,以遠低於以往市面上的價格一次性搭載了大多數無人機的重要功能—GPS、圖傳、品質還過得去的空拍鏡頭、穩定裝置。顯而易見的,價格下去了,使用的人口自然就上升了。大量的無人機用戶進入到了這項領域,無論是從中牟利也好,單純興趣也罷,由於無人機在應用端受到各領域愛好者不斷的加值,除了單純的影像紀錄與舉證外,亦可運用航測原理進行地上物的模型建置、更換酬載取得水域或大氣資料..等、又或是運用其負重能力投擲感測器於深山或水域中,更甚者,有用戶將其視為工具機,海釣的拋擲、農藥的噴灑...等,而這其中民間社群的力量其實是不可忽視的,可說若無大量人口作為基數的民間社群,這些加值應用根本不可能發展的如此迅速。

無人機在應用端受到各領域愛好者不斷的加值,除了單純的影像紀錄與舉證外,亦可運用航測原理進行地上物的模型建置、更換酬載取得水域或大氣資料..等。(本報資料照)

可嘆樹大必有枯枝,儘管於過去法規中已有適當的空域規範,如機場周圍及其跑道延伸一定距離內,和軍事重地等皆禁止飛行,然而在無人機容易取得之下,部分人士由於沒有受過相關教育或心存苟且而觸犯空域規定,引起大量爭議,更使得部分人士對於無人機觀感不佳。這顯然從長期發展看來,並無助於一項以人口基數為起點的產業。也因此最初政府提倡要立法管制時,民間社群中其實也有著大量的呼聲表達支持,然而實際上的立法成果與大部分人士認為的「僅加強現有空域規範和證照」,以及「飛行器編號式列管」其實有著不小的出入,可謂有過之而無不及。

由於安全疑慮,無人機專章中明訂禁止於夜間操作、拋投撒物體和以任何方式延伸視線範圍,當然有申請者除外。但尷尬之處就在於法規中明訂禁止「自由人」申請,甚至就連考取高級操作證的「自由人」一樣受此限制,至於理由?官方的解釋是:「自然人所為遙控無人機活動,其目的僅為休閒娛樂」,這是極其荒謬的一段論述,主事者顯然並不瞭解民間社群之於無人機產業的重要性才會貿然的給出如此結論。另外於限制操作中更無提及若於本就杳無人煙的深山、海上和農田在條文中並無提供排外條款,有的僅是依靠事後解釋,「以法人釣魚團體身份申請,考量活動區域及其他影響,採彈性方式處理」,於母法中無詳細論述,而妄以解釋令規避明顯不合時宜的條文。藉此也可佐證於四年前草定條文時,無人能預料無人機的應用會發展如此迅速,2015年就草訂的條文1是否有必要調整以防止昔日的善意變成如今產業發展的絆腳石實是有其必要。

此外,政府於規範中亦須考量無人機的高機動性。其實在部分無人機操作限制在空域淨空、下方無人且無交通設施的情境下,其安全性並無太大爭議,對此主管機關應提供合適的快速聲請管道,此點在台灣的現行法規中也有跡可循。徒法不足以自行,政府應定出明確的審核指引,並對審核分級處理,如《職安法》中常見的形式審和實質審,當較無安全疑慮時應採取報備待查的形式審以縮短行政流程。

實務上,對於這些新興產業如無人機、3D列印、人工智慧……等,相關的民間社群和愛好者會是產業持續發展的重要動力,因此於立法過程,政府更需對產業的特性加以考量,勿抹煞相關產業的優勢。若未來有望修法,政府應考量無人機成功的其中兩大關鍵-高機動性和大量的民間社群,除對民間社群鬆綁,確保當其證照資格符合即可擁有與法人相同的權利之餘,對於私有土地飛行和緊急舉證……等,應有相關配套措施,勿因新法摧毀產業的能量。

參考資料:

1. 《中華民國航空太空學會會刊》, 2015 v3

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