一路向南》關於菲律賓對台灣旅遊禁令之成因檢視

翁俊桔／東海大學通識教育中心兼任副教授

隨著武漢肺炎疫情的逐步升溫，「中國」似乎已成為世界各國拒絕通航的首要對象，除了香港和澳門也被列入限制飛航或旅遊的禁區外，最令國人不解的是，我國台灣竟然也名列其中。當然，世界衛生組織（WHO）和國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）對台灣疫情的錯誤通報或許是導致各國態度走向的因素，惟特定的政治考量似乎才是關鍵成因。

自疫情傳出之後，義大利、越南、南韓、模里西斯、約旦、緬甸、孟加拉、蒙古和菲律賓等國，均先後以防疫及「一中原則」為由，將台灣比照中國而列為禁絕旅遊或飛航的疫區。然而，同屬東南亞國家的越南、緬甸和菲律賓之後卻又先後取消禁令，是以國內有不少人士都主張該情形或許是「新南向政策」奏效之故。惟筆者認為「新南向政策」或許對我國與東南亞各國的深度交往有其重要的效益，但是若與中國的一帶一路項目相比，幾乎又顯得微不足道，特別是中國在菲律賓的投資更是高達240億美金，如此大手筆的優惠絕非我政府當局所能承擔。

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另一方面，礙於洶洶來襲的疫情衝擊，菲國官方的立場更是令外界匪夷所思。例如，菲國的行政部門（包括衛生部和民航委員會）雖然一再強調前述的禁令決定是基於「一中原則」的考量，但是杜特蒂總統卻又予以否認，甚至還有駐外單位公開宣稱前述的決定並不代表官方的立場。基於此，筆者擬嘗試從以下幾個面向，針對菲律賓對台禁令轉變的背後成因進行檢視和分析。

自疫情傳出之後，義大利、越南、南韓、模里西斯、約旦、緬甸、孟加拉、蒙古和菲律賓等國，均先後以防疫及「一中原則」為由，將台灣比照中國而列為禁絕旅遊或飛航的疫區。然而，同屬東南亞國家的越南、緬甸和菲律賓之後卻又先後取消禁令。（EPA）

一、 立法權獨大的體制設計

就憲政體制而言，菲律賓總統雖然身兼國家元首和行政首長的雙重身分，但是菲國憲法為防範過去「馬可仕獨裁」再出現，特別針對總統的權限進行限制；相對地，國會在決策上就擁有相對大的權限，特別是參議院（雖然僅有24席，但是他們都是全國擁有最高聲望及民意基礎的菁英）在國防、外交及預算等法案審議和決議上，即擁有相對重要的權限和影響力。同理可循，當菲律賓政府在2月10日對台灣發表飛航及旅遊禁令的同時，立場親台的參議員賴克遜（Panfilo Lacson）隨即透過媒體公開譏諷，杜特蒂政府對台灣祭出旅行禁令的做法就如同廢除與美國「軍事互訪協定」（Visiting Forces Agreement）之決定一樣，充其量僅是行政部門間缺乏協調聯繫的錯誤決定。菲國當局雖然終於在2月14日宣布解除對台灣的飛航旅遊禁令；誠然，就決策結果而言，除了行政部門自身的考量外，國會的立場始終具有相當重要之影響力。

二、 多元複雜的行政權力系統

基於過去地方利益的考量，菲律賓先前的正副總統提名大都會按照地域的差異進行分配，例如總統候選人若是提名北部地區的人士，副總統就會以中部地區或南部地區的人士為主。惟自1992年之後，正副總統便採行分開參選的型態，是以正副總統分屬不同政黨的情形時有所見，諸如現任的杜特蒂總統和副總統羅布雷多女士便是；簡言之，行政閣員或官員的選任，往往都是依照不同的權力系統進行安排。準此而言，當菲律賓衛生部和民航委員會在2月10日對台灣發布禁令的同時，駐台代表巴納佑（Angelito Banayo）卻對外表示該禁令僅是相關部門的片面決定，而不是正式的官方立場。至於，同樣支持對台灣實施禁令的杜特蒂總統，卻也提出不一樣的論調。例如，總統辦公室發言人薩爾瓦多‧帕內洛（Salvador Panelo）便公開表示「該禁令與一個中國政策無關，因為只要危險繼續存在，該禁令就會持續下去」。換言之，前述三方的發言似乎代表著政府內部不同的權力系統，是以彼此間若欲取得共識，尚須進行廣泛的聯繫及協調。

三、 外界環境的壓力

上述的飛航旅遊禁令在歷經「菲國內閣會議」的討論後，終於在2月14日做出解除禁令的決議，該禁令雖然持續不滿五日，卻也讓各方利害關係人陷入角力競逐。該利害關係人不僅含括菲國內部各方（包括內閣成員、國會和相關民眾），同時也包括來自外部參與者的競逐。例如，我國的外交部除了對菲國的禁令表達強烈不滿外，甚至還傳出將祭出「取消免簽證、限制移工來台申請、召回駐菲國代表、要求菲國駐台代表返國、中止農漁業合作、停止航權談判與交流以及海上邊界嚴格執法」等七項反制措施。另外，由於該禁令的對象也涵蓋為數眾多的留台菲籍移工，是以這批菲籍移工的意見動向，或許也是間接促使菲國政策大轉彎的重要關鍵所在。

菲律賓對台的旅遊禁令對象也涵蓋為數眾多的留台菲籍移工，是以這批菲籍移工的意見動向，或許也是間接促使菲國政策大轉彎的重要關鍵所在。（EPA）

當然，我國政府的積極作為或許正是促使菲國迅速解禁的最大外力。就實際作為而言，蔡英文總統率先在2月12日要求外交部針對菲國對台實施禁令一事表達關切，並責成外交部盡速研擬相應方案。惟杜特蒂總統在隔日（13日）再度表態拒絕我國政府的訴求時，蔡總統隨即於14日公開強硬表示，菲國若是基於防疫考量，我國願意給予協助；若是礙於政治考量而一意孤行，我國將不再容忍，必將採取必要的措施來加以因應處理。

最後，我國外交部所採行的相應措施，更是值得予以喝采。誠如，外交部一開始並沒有馬上對菲國採取強硬的制裁措施，而是企圖透過不同管道影響該國的官方決定，由於讓菲國政府得以保留顏面，將有助於台菲兩國事後的關係修補。另一方面，外交部也試圖向菲國透露我國不排除採取反制措施，期望透過威嚇來表達我方的決心。至於，當菲國正式解除對台禁令後，外交部則又將該起責任歸咎是世界衛生組織（WHO）對我國疫情的錯誤列示所致，同樣地該舉措又正好給予菲國政府一個合理的下台階，是以外交部在這方面的作為誠可謂是值得嘉許。

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