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專欄

一路向南》關於菲律賓對台灣旅遊禁令之成因檢視

我國政府的積極作為或許正是促使菲國迅速解除飛航禁令的最大外力。蔡英文總統率先在2月12日要求外交部針對菲國對台實施禁令一事表達關切,並責成外交部盡速研擬相應方案。惟杜特蒂總統在隔日再度表態拒絕我國政府的訴求時,蔡總統隨即於14日公開強硬表示,菲國若是基於防疫考量,我國願意給予協助;若是礙於政治考量而一意孤行,我國將不再容忍,必將採取必要的措施來加以因應處理。我國外交部所採行的相應措施,值得予以喝采。

翁俊桔/東海大學通識教育中心兼任副教授

隨著武漢肺炎疫情的逐步升溫,「中國」似乎已成為世界各國拒絕通航的首要對象,除了香港和澳門也被列入限制飛航或旅遊的禁區外,最令國人不解的是,我國台灣竟然也名列其中。當然,世界衛生組織(WHO)和國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)對台灣疫情的錯誤通報或許是導致各國態度走向的因素,惟特定的政治考量似乎才是關鍵成因。

自疫情傳出之後,義大利、越南、南韓、模里西斯、約旦、緬甸、孟加拉、蒙古和菲律賓等國,均先後以防疫及「一中原則」為由,將台灣比照中國而列為禁絕旅遊或飛航的疫區。然而,同屬東南亞國家的越南、緬甸和菲律賓之後卻又先後取消禁令,是以國內有不少人士都主張該情形或許是「新南向政策」奏效之故。惟筆者認為「新南向政策」或許對我國與東南亞各國的深度交往有其重要的效益,但是若與中國的一帶一路項目相比,幾乎又顯得微不足道,特別是中國在菲律賓的投資更是高達240億美金,如此大手筆的優惠絕非我政府當局所能承擔。

另一方面,礙於洶洶來襲的疫情衝擊,菲國官方的立場更是令外界匪夷所思。例如,菲國的行政部門(包括衛生部和民航委員會)雖然一再強調前述的禁令決定是基於「一中原則」的考量,但是杜特蒂總統卻又予以否認,甚至還有駐外單位公開宣稱前述的決定並不代表官方的立場。基於此,筆者擬嘗試從以下幾個面向,針對菲律賓對台禁令轉變的背後成因進行檢視和分析。

自疫情傳出之後,義大利、越南、南韓、模里西斯、約旦、緬甸、孟加拉、蒙古和菲律賓等國,均先後以防疫及「一中原則」為由,將台灣比照中國而列為禁絕旅遊或飛航的疫區。然而,同屬東南亞國家的越南、緬甸和菲律賓之後卻又先後取消禁令。(EPA)

一、 立法權獨大的體制設計

就憲政體制而言,菲律賓總統雖然身兼國家元首和行政首長的雙重身分,但是菲國憲法為防範過去「馬可仕獨裁」再出現,特別針對總統的權限進行限制;相對地,國會在決策上就擁有相對大的權限,特別是參議院(雖然僅有24席,但是他們都是全國擁有最高聲望及民意基礎的菁英)在國防、外交及預算等法案審議和決議上,即擁有相對重要的權限和影響力。同理可循,當菲律賓政府在2月10日對台灣發表飛航及旅遊禁令的同時,立場親台的參議員賴克遜(Panfilo Lacson)隨即透過媒體公開譏諷,杜特蒂政府對台灣祭出旅行禁令的做法就如同廢除與美國「軍事互訪協定」(Visiting Forces Agreement)之決定一樣,充其量僅是行政部門間缺乏協調聯繫的錯誤決定。菲國當局雖然終於在2月14日宣布解除對台灣的飛航旅遊禁令;誠然,就決策結果而言,除了行政部門自身的考量外,國會的立場始終具有相當重要之影響力。

二、 多元複雜的行政權力系統

基於過去地方利益的考量,菲律賓先前的正副總統提名大都會按照地域的差異進行分配,例如總統候選人若是提名北部地區的人士,副總統就會以中部地區或南部地區的人士為主。惟自1992年之後,正副總統便採行分開參選的型態,是以正副總統分屬不同政黨的情形時有所見,諸如現任的杜特蒂總統和副總統羅布雷多女士便是;簡言之,行政閣員或官員的選任,往往都是依照不同的權力系統進行安排。準此而言,當菲律賓衛生部和民航委員會在2月10日對台灣發布禁令的同時,駐台代表巴納佑(Angelito Banayo)卻對外表示該禁令僅是相關部門的片面決定,而不是正式的官方立場。至於,同樣支持對台灣實施禁令的杜特蒂總統,卻也提出不一樣的論調。例如,總統辦公室發言人薩爾瓦多‧帕內洛(Salvador Panelo)便公開表示「該禁令與一個中國政策無關,因為只要危險繼續存在,該禁令就會持續下去」。換言之,前述三方的發言似乎代表著政府內部不同的權力系統,是以彼此間若欲取得共識,尚須進行廣泛的聯繫及協調。

三、 外界環境的壓力

上述的飛航旅遊禁令在歷經「菲國內閣會議」的討論後,終於在2月14日做出解除禁令的決議,該禁令雖然持續不滿五日,卻也讓各方利害關係人陷入角力競逐。該利害關係人不僅含括菲國內部各方(包括內閣成員、國會和相關民眾),同時也包括來自外部參與者的競逐。例如,我國的外交部除了對菲國的禁令表達強烈不滿外,甚至還傳出將祭出「取消免簽證、限制移工來台申請、召回駐菲國代表、要求菲國駐台代表返國、中止農漁業合作、停止航權談判與交流以及海上邊界嚴格執法」等七項反制措施。另外,由於該禁令的對象也涵蓋為數眾多的留台菲籍移工,是以這批菲籍移工的意見動向,或許也是間接促使菲國政策大轉彎的重要關鍵所在。

菲律賓對台的旅遊禁令對象也涵蓋為數眾多的留台菲籍移工,是以這批菲籍移工的意見動向,或許也是間接促使菲國政策大轉彎的重要關鍵所在。(EPA)

當然,我國政府的積極作為或許正是促使菲國迅速解禁的最大外力。就實際作為而言,蔡英文總統率先在2月12日要求外交部針對菲國對台實施禁令一事表達關切,並責成外交部盡速研擬相應方案。惟杜特蒂總統在隔日(13日)再度表態拒絕我國政府的訴求時,蔡總統隨即於14日公開強硬表示,菲國若是基於防疫考量,我國願意給予協助;若是礙於政治考量而一意孤行,我國將不再容忍,必將採取必要的措施來加以因應處理。

最後,我國外交部所採行的相應措施,更是值得予以喝采。誠如,外交部一開始並沒有馬上對菲國採取強硬的制裁措施,而是企圖透過不同管道影響該國的官方決定,由於讓菲國政府得以保留顏面,將有助於台菲兩國事後的關係修補。另一方面,外交部也試圖向菲國透露我國不排除採取反制措施,期望透過威嚇來表達我方的決心。至於,當菲國正式解除對台禁令後,外交部則又將該起責任歸咎是世界衛生組織(WHO)對我國疫情的錯誤列示所致,同樣地該舉措又正好給予菲國政府一個合理的下台階,是以外交部在這方面的作為誠可謂是值得嘉許。

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