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專欄

一路向南》歐盟要撤銷EBA!柬埔寨為什麼怕得要死?

2018年9月,歐洲議會通過決議案,調查是否撤銷柬國輸歐的零關稅優惠(EBA)。歐盟建立EBA的2001年,恰巧是柬埔寨結束內亂,開始步入和平後不久。許多外資,特別是勞力密集產業,衝著柬國具有EBA地位,又開放投資、發展經濟,大舉蜂湧而至。EBA確實有為柬國創造就業機會、有助柬國經濟發展、消滅貧窮的效果,不過洪森政府則認為柬國遲早會從EBA「畢業」,在政權喪失和經濟風險之間,選擇保衛政權,並希望倚靠中國來緩和經濟影響。

林文斌/文藻外語大學東南亞學系、碩士班副教授兼主任

當今各國政治人物都愛用社群媒體和選民「搏感情」。美國的川普總統喜用推特,在東南亞各國領袖中,常和川普唱反調的柬埔寨洪森(Hun Sen)總理,則酷愛使用臉書。在他的訊息中常有個名字出現-沈良西(Sam Rainsy),內容大多是洪森總理放狠話說「敢回來,就把你關起來」云云。

沈良西曾是柬埔寨最大在野黨-救國黨(Cambodia National Rescue Party, CNRP)的主席。2016年因「誹謗政府」而流亡外國,不過仍然擔任黨主席。他也常在臉書上評批柬埔寨時政、洪森獨裁,還經常放話說要闖關回柬。不過,迄2019年10月都還未成行。洪森也樂得在臉書上和沈良西鬥嘴。

但救國黨接連在2013年7月國會大選、2017年5月地方選舉,席次大增,眼看有機會在2018年7月的國會大選贏得勝利,創造內亂平息後,自1993年首次民主選舉以來的第一次執政黨輸替。充分感受到危機的洪森政府隨即開始一連串動作,如對自由派媒體「查稅」,迫使關門,以及提高最低工資,為被視為救國黨支持者的工廠工人們加薪等恩威並施的手段。更絕的是,地方選舉前接任沈良西擔任救國黨主席的庚索卡(Kem Sokha)在選後4個月被依「叛國」罪嫌關押、救國黨2個月後更被最法院判決「叛國罪」成立,宣告解散,百餘名黨籍民代、地方首長即刻解職,並遞奪公權。半年後的國會大選毫無懸念由執政的人民黨(Cambodia People Party, CPP)勝出,還囊括所有席位。

對洪森政府為了勝選的種種舉措,中國仍一如往常,全力支持。而對柬官方發展援助(Official Development Assistance, ODA)僅次於中國的日本,口頭上雖表達遺憾,但還是照給,並加碼協助舉辦大選。不過一些民主國家便被惹惱了,除口頭讉責外,還暫停對柬的ODA,如美、澳,歐盟等。其中,歐盟更是生氣,2018年9月,歐洲議會通過決議案,關切庚索卡,呼籲柬國政府強化民主、尊重人權與法治、回復救國黨等。歐盟執委會更派出「除了武器一切都可」(Everything but Arms, EBA)基本事實調查團到柬國,調查是否撤銷柬國輸歐的零關稅優惠。

這讓柬埔寨政商大吃一驚,如喪考妣,大呼歐盟千萬不可!

沈良西曾是柬埔寨最大在野黨-救國黨的主席。2016年因「誹謗政府」而流亡外國,不過仍然擔任黨主席。(http://www.internationalaffairs.org.au)

洪森政府趕緊放出庚索卡,改在宅軟禁,還陸續釋放大批政治犯。而在選前被禁的自由派媒體如《美國之音》(Voice of America)、《自由亞洲電台》(Radio Free Asia, RFA),選後也都解禁。但長期關心柬國民主、人權狀況的歐盟這次鐵心,認為柬埔寨政府違反EBA附帶的「須遵守15項聯合國/國際勞工組織關於核心人權與勞工權之規範」條件。2018年10月4日,歐盟執委會副主席兼外交事務最高代表(High Representative for Foreign Affairs and Vice President of the European Commission)Federica Mogherini和貿易執委(EU Commissioner for Trade)Cecilia Malmström聯合提案,調查是否「暫停」柬國EBA地位。

Federica Mogherini抨擊柬埔寨過去18個月來「民主倒退、人權與民主惡化」、「雖然釋放了些反對人士、記者和社運人士,但並沒有進一步決定性作為」、「歐盟與柬國間夥伴關係的核心是支持柬國的民主與人權」。

Cecilia Malmström更直言,「我們相當自豪能成為對最低度發展國家最開放的市場之一,也有證據顯示他們對到歐洲市場的出口,非常有助於促進他們的經濟」。「但歐盟的貿易政策奠基於一些基本價值,並不只是空話!所以,我們相對的也要求這些國家尊重這些核心原則」。「我們認為柬國的人權與勞權遭到嚴重侵害,若想要想要繼續享有進入我們市場的特權,政府必須馬上有所作為!」。

歐盟委員國在2019年2月中通過調查提案,啟動調查程序:

第一階段:為期六個月,與柬埔寨相關單位展開深入的觀察與瞭解。

第二階段:緊接著三個月期間撰寫、完成調查報告。

第三階段:(包括前兩階段)12個月內,歐盟執委會須決定是否撤銷關稅優惠,同時也決定撤銷的範圍與時間。

第四階段:一但決定撤銷,決定公佈六個月後即刻實施。

依此進程,歐盟於2019年2月、6月,連續派出兩次調查團來柬,實地考察訪談相關政府機構和民間團體。柬國政府也在3月提出一份32頁的報告「釋疑」。調查報告預計在11月完成。之後柬國有1個月時間提出回覆。執委會最遲須在2020年2月做出決定,2020年8月執行決議。

Federica Mogherini抨擊柬埔寨過去18個月來「民主倒退、人權與民主惡化」、「雖然釋放了些反對人士、記者和社運人士,但並沒有進一步決定性作為」、「歐盟與柬國間夥伴關係的核心是支持柬國的民主與人權」。(https://eeas.europa.eu)

EBA是什麼?為什麼撤銷EBA對柬埔寨有這麼大的殺傷力?

歐盟建立關稅優惠體制(Generalized Scheme of Preferences, GSP)多年,對發展中國家開放市場,期望藉此促進他們的經濟發展,但須符合前述的人權、法治等條件。GSP於2001年時再加上EBA,目前有三種不同類型:

一、標準GSP:所有發展中國家對歐盟輸入,給予66%稅則上的商品減免或零關稅,如越南、印度。

二、GSP+:對脆弱(vulnerable)發展中國家,給予66%稅則上的商品零關稅,如菲律賓、巴基斯坦。

三、EBA:對最低度發展國家(least developed countries),除了武器、彈藥外的商品輸入,全面給予零關稅,如柬埔寨、緬甸、孟加拉。

最低度發展國家係由聯合國經濟社會理事會(UN Economic and Social Council, ECOSOC)下的發展政策委員會(Committee for Development Policy, CDP),依年均國民所得、人類資源及經濟脆弱程度等三項指標評比列出。目前有包括柬埔寨等49國,歐盟一律給予EBA地位。

歐盟建立EBA的2001年,恰巧是柬埔寨結束內亂,開始步入和平後不久。許多外資,特別是勞力密集產業,衝著柬國具有EBA地位,又開放投資、發展經濟,大舉蜂湧而至。據歐盟估計,柬國對歐出口在2001~2018年間,由近5億歐元增加至54億歐元,19年間約成長10.7倍。以2018年為例,柬歐貿易總額達62億美元,約佔柬埔寨總貿易額的17.3%,僅次於柬中貿易的23.8%。若以出口來看,對歐出口約佔全柬出口的39%,其中成衣、製鞋、自行車和稻米便佔了93%以上。世界銀行2019年5月發佈的《柬埔寨經濟進展:近來經濟發展與展望》(Cambodia Economic Update: Recent Economic Developments and Outlook)報告評估,一但失去EBA,柬埔寨對歐出口將減少5.14~6.53億美元,其中受傷最重的是,進口關稅將由0調高至16%和12%的製鞋與成衣業,估計可能減少出口5.4%,相當於5.1億美元。

有此不確定因素,柬國政府對2020年經濟成長,也從原先預測的7.1%,在7月時下調至6.5%。但洪森總理在歐盟執委會審議是否啟動調查案前的2019年1月嗆說「要反對派死,就砍啊,要反對派活,就來談!」在啟動後,他2月時再強硬表態說,「沒有EBA,柬埔寨也不會死,只是少賺而已」。3月又說「有關稅優惠不會讓我們富有,沒有,也不會讓我們餓死」。不過,失去EBA,對柬國經濟實在非同小可,柬政府也公布經濟改革措施,希望緩和撤銷EBA的影響,包括依貨櫃尺吋,減少碼頭貨櫃搬運費20%不等、檢查費減少50%,甚至在2020年減少約7天的國訂假日等。

一但失去EBA,柬埔寨對歐出口將減少5.14~6.53億美元,其中受傷最重的是,進口關稅將由0調高至16%和12%的製鞋與成衣業,估計可能減少出口5.4%,相當於5.1億美元。(https://www.phnompenhpost.com)

而在歐盟調查團第2次查訪後,人民黨發言人速艾山(Sok Eysan)抨擊歐盟要求政府釋放庚索卡、讓救國黨「復活」、回復救國黨籍鄉理事的職位,以交換維持EBA,此種行為有如「命令和強迫具有主權的柬國,視之為歐盟殖民地」。洪森接著在7月時又說,柬國絕不會屈服於「人權宣傳」(preaching on human rights)。

柬國政府口頭上仍然十分強硬的原因可能是,中國做為柬國最大貿易國,擺明支持柬埔寨。洪森2019年4月到北京參加「一帶一路論壇」,中國共產黨政治局常委王滬寧與其會面時說,中國研究過EBA對柬影響,認為影響不是太嚴重,但中國還是會想方設法幫助柬國的。

不過,柬國商人還是憂心忡忡,因為就2018年數據來看,中國進口佔柬國整體進口的35%,歐盟則不到5%,反之,柬國對歐出口高達39%,對中出口才佔柬國出口的7.9%。換句話,中國、歐盟雖分居柬國前兩大貿易夥伴,但對柬國的經濟貢獻卻有天壤之別:柬國自中國進口的多,出口的少,長期處於入超;柬國自歐盟進口少,出口的多,長期處於出超。對柬國商人而言,中國市場這個「近水」根本救不了歐盟市場的「遠火」。

首當其衝的柬國成衣業商會(Garment Manufacturers Association in Cambodia, GMAC)8月公開籲請歐盟不要撤銷EBA,否則將影響多達70餘萬的柬國工人生計。商會主席、祕書長10月時還專程前往歐洲,遊說歐洲議會國際貿易委員會。柬國全國工會聯合會(National Union Alliance Chamber of Cambodia, NACC)也向歐盟遞交請願書說,一旦撤銷EBA,將可能造成40%成衣廠工人、20%製鞋廠工人失業,請歐盟考量工人們的生計。

柬國政府口頭上仍然十分強硬的原因可能是,中國做為柬國最大貿易國,擺明支持柬埔寨。(Bloomberg)

雖然歐盟認為NACC說法太過誇張,但EBA確實有為柬國創造就業機會、有助柬國經濟發展、消滅貧窮的效果。不過洪森政府為保政權的種種作法實在違反歐盟強調的民主與人權核心價值,而無法再睜一隻眼,閉一隻眼。洪森政府則認為柬國遲早會從EBA「畢業」,在政權喪失和經濟風險之間,選擇保衛政權,並希望倚靠中國來緩和經濟影響。

在這場爭執中,夾在柬國政府和歐盟之間的成衣、製鞋業、自行車製造業者最是難過。而台商又在這些產業中佔了絕大多數。台商經過十多年的打拼,讓柬國成衣、製鞋佔歐盟進口的第6名,自行車更高居進口第1名,一旦沒有EBA,品牌商便可能轉單,或要求代工廠離開柬國。一位台商朋友苦笑說,「到時不是去孟加拉,就是去非州了」。

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