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專欄

超A評論》日本地方創生政策與德島縣上勝町I-Turn移居者的緣份、時機與運氣

自2015年日本安倍政府積極推動地方創生計畫以來,在政策引導下,許多I-turn移居者懷抱著理想試圖在上勝町尋求工作與生活機會,他們並不將舒適和富裕當做在上勝町生活的目的,反而是想要在上勝町找到一個符合個人或家庭生活的歸屬感,但透過這些I-turn移居者的故事亦不難發現,他們所尋求的歸屬感仍因為受到地方政治生態、町役場科層組織運作、在地文化慣習及孩子教育可進性等因子而無法生根,然而這些正發生在上勝町I-turn移居者身上的故事不啻也在提醒台灣在引入日本地生創生概念時,必須在政策規劃和執行面上要更謹慎小心,避免「地方創生」造成青年世代的「社會創傷」。

日宏煜/國立東華大學民族事務與發展學系助理教授

日本政府為因應國家少子化及高齡化所造成的區域發展不均衡的問題,自2015年開始推動地方創生計畫,希望透過政府、企業、非營利組織及社區居民的共同參與,擾動各縣所屬的市、町、村發產出具在地特色的產業,其目的在於透過各類社會資本的導入,促成人口由中心都市(如東京、大阪、名古屋等) 向週邊城市流動,藉此刺激地方產業發展,預防「限界集落」 的消失,導致地方消滅的結果

近年來,位於日本德島縣中部的上勝町(Kamikatsu-cho)被認為是日本進行地方創生的典範山村之一,加上社會媒體不斷針對以長者為主要勞動力來源的 「株式會社彩」(Irodori)及推動資源回收「零垃圾」(zero waste)運動進行報導,將上勝町建構成一個綠色、環保、健康及高齡友善的世外桃源,不但使上勝町成為許多觀光客駐足與凝視的景點,同時亦在町役場及「株式會社彩」合作經營下,成為吸引許多日本I-turn青年選擇移居的山村。由町役場的統計資料可知,2015至2018年間移居至上勝町的人數約35至55人,而移出人口亦接近移入人口數,換言之,上勝町的人口流動十分頻繁,而I-turn型移居者大約有30%最後會定居於上勝町,由於I-turn移居者是維持上勝町人口很重要的因子,因此本文試圖透過分析8位I-turn移居者的個人敍事,了解影響他們決定是否定居上勝町的因子。

位於日本德島縣中部的上勝町被認為是日本進行地方創生的典範山村之一,加上社會媒體不斷針對以長者為主要勞動力來源的 「株式會社彩」及推動資源回收「零垃圾」運動進行報導,將上勝町建構成一個綠色、環保、健康及高齡友善的世外桃源(http://blog.nus.edu.sg/greenjapan/2018/10/15/kamikatsu-the-eco-village/)

不同的I-turn移居者因為不同的機緣來到上勝町生活,希望可以在上勝町找到生活的目標,雖然每個人有不同的人生故事,來到町中也從事不同的工作,但他們的到來並不是偶然的際遇,因為他們生活的某一部份曾與上勝町交疊,使他們成為上勝町的「關係人口」。為建立上勝町的「關係人口」,使I-turn移居者成為地方食、衣、住、行、育、樂的利害關係人,町役場與「株式會社彩」密切合作,建立一套實習生制度,且實習的年限由數天至二年不等,其目的是先透過短時間的生活體驗與職場見習,再到長時間的產業實習課程,使I-turn移居者認識並融入上勝町的生活模式與社群,進而定居上勝町。

為協助I-turn移居者定居上勝町,在政策面上,町役場提供了房屋修繕補助、公營住宅租用補助、職業訓練補助、青年創業補助、地方創生協力隊補助、五年生活補助金及企業雇用員工補助等,藉由政府資源的投入,創造I-turn移居者定居上勝町的條件。為促進I-turn移居者可融入社區居民生活,申請部份補助(如公營住宅租用補助)時,I-turn移居者被要求必需加入上勝町各區神社的「名」組織, 其目的在於鼓勵I-turn移居者透過參與神社所舉辦的活動,認識社區居民,並建立個人社交圈。參與「名」的活動不僅有助I-turn移居者融入社區,對於想要從事農業工作的I-turn移居者更可以在與社區居民的互動中,探詢可使用的耕地、換工或打工等訊息,而亦有I-turn移居者因積極參與「名」的活動,而獲得社區居民的認同,進而向社區居民購置土地做為耕地及房屋建地的例子。

儘管町役場已建置一套財務支援策略,但在執行上卻仍出現被I-turn移居者詬病的問題。首先是訊息落差的問題,當I-turn移居者開始嘗試在上勝町定居時,常常無法找到租屋及工作媒合的服務,而當I-turn移居者向町役場尋求相關訊息時,公務人員往往冷漠以待,導致I-turn移居者面臨到嚴重的挫折感,雖然部份的I-turn移居者會嘗試轉向尋求社區居民的協助,但往往僅能靠運氣,由於無法掌握全町的租屋與工作機會,I-turn移居者在生活不確定性太高的情形下,最後僅能選擇離開上勝町。

上勝町成為許多觀光客駐足與凝視的景點,同時亦在町役場及「株式會社彩」合作經營下,成為吸引許多日本I-turn青年選擇移居的山村。(https://www.abc.net.au)

值得注意的是,造成公務人員對部份I-turn移居者出現態度冷漠的原因在於,町役場為了避免與民眾產生紛爭,許多補助金的申請必需透過特定在地社團組織,沒有參加這些社團組織的I-turn移居者,則無法申請,但這種財務支援模式卻也導致政府資源過度集中在少數社團手中,雖然可避免政府與I-turn移居者間的紛爭,卻也形成分配不均等的問題。加上町役場在推動地方創生的過程中,過度依賴少數的「顧問」與「專家」,而這些「顧問」與「專家」又常與少數的社團組織聯結形成利益團體,甚至刻意僅於所聯結的利益團體中流通上勝町地方創生計畫及財務支援訊息,因而加劇不同利害關係人間資源分配不均的問題。

I-turn移居者定居上勝町所面臨的第二個難題是無法取得從事農業活動所需的土地。由於上勝町主要的產業為農業,因此不論是從事採葉子產業、 水稻耕作、有機茶及有機蔬菜種植,I-turn移居者皆需取得上勝町的森林與耕地之使用權或所有權,但除了上述缺乏媒合機制外,由於上勝町大部份的森林與耕地屬私有財產,I-turn移居者需透過租地或購地才能取得土地的使用權或所有權,但租地或購地所需的資金卻不在政府的補助項目中,因此導致欲投入農業工作的I-turn移居者僅能成為農戶的打工者,無法實現個人創業的夢想。

以採葉子產業為例,雖然主要的勞動力來自於上勝町的長者,但隨著長者年紀漸增,正面臨勞動下降的問題;此外,隨著國內外市場需求的增加,「株式會社彩」亦鼓勵I-turn移居者投入採葉子的行列,但I-turn移居者因無法取得土地的使用權或所有權,僅能成為採葉子的臨時工,因此在考量職涯和生涯發展的限制,I-turn移居者最得不得不放棄投入採葉子的工作,轉而投入其他產業或再遷移到其他町村尋求就業機會。

以採葉子產業為例,雖然主要的勞動力來自於上勝町的長者,但隨著長者年紀漸增,正面臨勞動下降的問題。(https://www.straitstimes.com/)

最後,I-turn移居者在上勝町定居所面臨的第三個難題為孩子的教育問題。目前上勝町有設有幼兒園、上勝町小學校及中學校,因此孩子在高中以前的教育資源仍然充足,但進入高中教育階段後,所有的孩子必需到鄰近的勝浦町或城鎮就學,因此考量到孩子的教育及照顧的需求,I-turn移居者不得不放棄在上勝町的工作,搬遷至離孩子學校較近的地區就業與居住,而這也正是目前許多I-turn移居者在考慮是否長久定居上勝町的重要因素之一。

自2015年日本安倍政府積極推動地方創生計畫以來,在政策引導下,許多I-turn移居者懷抱著理想試圖在上勝町尋求工作與生活機會,他們並不將舒適和富裕當做在上勝町生活的目的,反而是想要在上勝町找到一個符合個人或家庭生活的歸屬感,雖然政府已提出不少的支援想要造成出I-turn移居者定居上勝町的條件,但透過這些I-turn移居者的故事亦不難發現,他們所尋求的歸屬感仍因為受到地方政治生態、町役場科層組織運作、在地文化慣習及孩子教育可進性等因子而無法生根,然而這些正發生在上勝町I-turn移居者身上的故事不啻也在提醒台灣在引入日本地生創生概念時,必須在政策規劃和執行面上要更謹慎小心,避免「地方創生」造成青年世代的「社會創傷」。

註:

1. 意指行政區中有超過50%的人口以為65歲的高齡者,且由於受到地方稅收不足的影響,許多公共設施無法維持原有的功能,加上青年外流嚴重,導致行政區內居民無法持續辦理各項婚喪喜慶。

2. 日本前總務大臣增田寬也於2013 年發表的《增田報告書》指出,因受到少子化及高齡化的影響,預估日本將有896 個自治體會消失,造成地方消滅的現象,故為防止此現象的發生,日本首相安倍晉三自2015年開始積極推動地方創生政策。

3. 日本依移居者出生地與移居地間的關係,將移居者分成三種類型。第一類為I-turn型,意指移居者及其血親並非出生與居住於移居地,因工作或生活需求而遷入移居地。第二類為U-turn型,意指移居地即為移居者及其血親的出生地,但因求學或工作曾遷出出生地一段時間,後因工作或生活需求而再遷回。第三類為J-turn型,意指移居者的父母出生於移居地,後因求學或工作遷移至其他地區,而移居者本身則出生於父母所新遷移的地區,後因工作或生活需求再遷移至父母的出生地。

4. 目前上勝町五個「大字」行政區,分別傍示、正木、福原、生實及旭。所謂「大字」的形成是日本在進行町村行政區合併時,將原本不同的村合併為一個「大字」區,再將數個「大字」劃為一個町。在各個「大字」下,再以神社為單位,區分為數個不同的「小字」行政區。

5. 目前由「株式會社彩」所經營。

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