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專欄

瞭望之窗》波頓去職,歐布萊恩接任,對美國亞太政策有何影響?

「後波頓時代」的白宮,較值得外界注意的是決策風格的調整,以及有多少程度反映在川普連任勝選的急迫性。對於台灣與其他主要亞洲國家而言,美國的「印度太平洋戰略」主軸雖不致出現重大改變,但是在川普「交易外交」作為的牽動下,會否造成短期變數,才是必須審慎觀察和預做因應的。

托克維爾

上週美國總統川普突然在「推特」上宣布,原白宮國家安全顧問波頓(John Bolton)去職,原因是「川普和政府其他人士都不苟同波頓的許多建議,所以白宮不再需要他」。川普本來就是有話直說的人,但用如此直白、且不尊重的話語來說明波頓「被去職」的理由,還是讓外界對白宮內部人事鬥爭再增添更多揣測。

綜合各方評析,波頓無法見容於川普和他的核心圈,是導致他離開的導火線。除了他的性格強硬、堅持「鷹派」外交路線,在諸多攸關中東與北韓議題上與白宮主流派立場分歧之外,一些有關他與國務卿龐培歐不和的傳聞,也占據政治小道消息的版面。從川普上台以來,換了三任國家安全顧問,重要人事更迭更是頻繁到有如走馬燈,「人和」因素的確是波頓走人的主因。但這已屬川普白宮的常態,不足為奇。

值得外界注意的,應該是波頓卸任之後,川普政府主要的外交政策可能出現何種變化?又會對外交決策帶來何種影響?

波頓無法見容於川普和他的核心圈,是導致他離開的導火線。(AFP)

不到一週,川普就宣布波頓的繼任人選,他是原本負責國務院人質事務的特使歐布萊恩(Robert O’brien)。歐布萊恩具有律師背景,也曾在小布希政府任內參與聯合國談判業務,但在外交與國安事務領域涉獵不深,立場雖然也屬共和黨傳統保守派,但不若波頓如此嫉惡如仇、好惡分明。更重要的是,他是龐培歐推薦的人選,顯示他是能夠融入現階段川普決策體系的人。更重要的是,歐布萊恩未來的角色,將可趨近於「政策協調者」,而非「政策主導者」。不過這也代表,未來川普重要外交決策過程,龐培歐的份量將是一言九鼎,國務院的影響力可能增大。

可以預期,未來白宮外交決策的共識性會更高。但從另一方面來看,少了像波頓這麼勇於講真話和表達不同意見的人,會否讓川普政府的外交路線缺乏更周延的思考,又或者可能落入為確保川普順利連任的算計,這才是讓包括台灣在內的國家擔憂的。

眾所皆知,波頓反對川普與北韓領導人金正恩的「元首外交」,他主張金正恩根本不可信任,美國對北韓應該施以「極限壓力」,甚至不排除動用軍事力量來改變北韓政權。這點和川普與龐培歐的思考路徑截然不同。川普與其核心幕僚認為,要北韓完全「去核化」絕非短期可以達成,若能在川普連任前,至少形塑川、金兩人能夠和平對話,而金正恩也能暫時停止核武與長程導彈的試射,對川普而言就是重大外交政績。又如在伊朗議題上,波頓同樣建議要用強勢軍力進行壓制,但川普熱愛交易,在最後一刻否決空襲伊朗的決定。

歐布萊恩(左)是龐培歐(右)推薦的人選,顯示他是能夠融入現階段川普決策體系的人。(TTN)

在美中關係上,儘管川普政府主流思維是要圍堵中國,視北京為華府的敵手,但川普又另闢蹊徑,想要和中國達成貿易協議。在美中一年多來的貿易談判中,川普時而表達高度期待,時而卻口出警語,接連用提高對中國輸美產品關稅來對北京施壓。但中國領導人習近平也非省油的燈,他堅持採取「拖字訣」,也回敬報復措施,和川普周旋至今。

對川普而言,美國整體經濟情勢看似比中國好,但畢竟選舉壓力日漸沈重,最近傳出川普要的可能就是先求一份暫時性或階段性的美中貿易協議,做為連任的成就。波頓在白宮任內領頭執行對中國強硬的政策,在抵制「華為」事件上更是卯足了力,自然成為白宮內部尋求與北京達成協議的勢力不合,暗箭四射早已不是傳聞。

換言之,「後波頓時代」的白宮,較值得外界注意的是決策風格的調整,以及有多少程度反映在川普連任勝選的急迫性。對於台灣與其他主要亞洲國家而言,美國的「印度太平洋戰略」(Indo-Pacific Strategy)主軸雖不致出現重大改變,但是在川普「交易外交」作為的牽動下,會否造成短期變數,才是必須審慎觀察和預做因應的。

歐布萊恩未來的角色,將可趨近於「政策協調者」,而非「政策主導者」。不過這也代表,未來川普重要外交決策過程,龐培歐的份量將是一言九鼎,國務院的影響力可能增大。(REUTERS)

在朝鮮半島議題上,第四次的「川金會」可以預期,但是在歷經先前三次的會晤後,雙方對未達成具體的協議。而川普傾向直接與金正恩進行雙邊交易,也讓日本、韓國憂心忡忡,中國則是在一旁伺機而動。少了波頓這顆「絆腳石」,會不會讓川普對金正恩過於一廂情願,進而做出誤判?這是日本首相安倍和韓國大統領文在寅最為關切的未來發展。

在美國對台政策上,歐布萊恩的上任,應該會延續既有路線,舉凡協助台灣參與重要國際組織、共同反制中國對台灣的邦交戰、因應北京對明年一月台灣總統與國會大選舉的「假訊息」作戰,以及「印太戰略」中的合作等,在歐布萊恩手下負責對台事務幕僚的建議下,以及國務院新任亞太事務助理國務卿史迪威(David Stilwell)的支持下,理應具有相當程度的政策一致性。

但值得台灣關注的是,過去白宮國安會在主導對台友善政策上較處於主導性地位,波頓在過去一年多來諸多美國對台友好政策宣示過程中,扮演強力助手角色。甚至今年五月台灣國安會秘書長李大維密訪華府,也與波頓舉行台美國安最高層有史以來首次對話。未來這個對話機制能否延用到歐布萊恩,將會考驗台美關係的溝通程度。此外,未來由歐布萊恩協調的對台政策決策過程,其他美國政府相關單位的影響力量將更為多元,台灣對美外交單位也必須投注更廣泛的力道,確保台灣的利益持續獲得美方的重視。

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