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專欄

聚焦南海》美國國務卿承諾《美菲共同防禦條約》中沒有交代的事

菲律賓並沒有因為美國的安全保障一席話而忘了南海另一個夥伴國越南的關係,也沒有因為與中國改善關係而與越南保持距離,菲律賓與越南都認知到中小型國家間的戰略夥伴非常重要,是在大國關係中另一個可以被創造出來的生存空間。

林廷輝

2019年3月1日,美國國務卿龐畢歐(Michael R. Pompeo)在與菲律賓外長洛欽(Teodoro Locsin, Jr.)共同舉行的聯合記者會上,首次表達了美國對菲律賓在南海可能遭受到武力攻擊的條約承諾,龐畢歐表示:

「…菲律賓在南海的軍隊、飛機或公共船隻若遭到任何武力攻擊,美方將按照《美菲共同防禦條約》第4條啟動共同防衛義務。」(…any armed attack on Philippine forces, aircraft, or public vessels in the South China Sea will trigger mutual defense obligations under Article 4 of our Mutual Defense Treaty.)

可以說,這是自中國在1995年發動美濟礁事件以來,美國表態最為明確的一次,而當川普政府正在處理對中國的貿易問題、對北韓的飛彈與核問題之際,對一個原本對美國不甚友善的杜特蒂政府為何如此「情義相挺」?一改在2012年4月中菲發生黃岩島事件後消極態度?這主要與2019年2月,美國「戰略與國際研究中心」(CSIS)的「亞洲海事透明倡議組織」(AMTI)披露有關菲律賓在南沙群島的中業島(Thitu Island)進行填海造陸,而中國派出船艦包圍,最多高達100多艘有關。

在「亞洲海事透明倡議組織」公布的衛星圖上看得出來,這種包圍戰術將造成中菲之間可能的衝突,而美國對菲律賓的保證,也就是將共同防禦條約適用到這個海域,則有嚇阻中國進一步作為的作用,與菲律賓某些官員擔憂因此而捲入戰爭,龐畢歐的這種說法與採用「以戰止戰」的作法大同小異,目的還是要讓中國知難而退。

「亞洲海事透明倡議組織」披露菲律賓在南沙群島的中業島進行填海造陸,而中國派出船艦包圍,最多高達100多艘。(CSIS)

龐畢歐沒交代的第一件事:條約第4條後半段聯合國安理會的介入

不過,《美菲共同防禦條約》第4條規定,龐畢歐只講了前半段,因為根據該條款前半段規定:

「雙方承認在太平洋區域對締約國任何一方的武力攻擊,危及自身的和平與安全,兩國將依照各自的憲法程序共同面對危險。」

龐畢歐表示,南海為太平洋的一部分,因此適用共同防禦條約,至於被武力攻擊的對象,在同一條約第5條則有明確規定,包括任何一方的領土及其管轄下的太平洋島嶼領土,以及武裝部隊、公務船舶及航空器等。也就是說,在這次的中業島事件中,最有可能的並非對島嶼的攻擊,而是對菲律賓的船舶,特別是公務船舶與軍艦的武力攻擊,才是菲律賓最為在意的事情,而倘若根據龐畢歐的解釋,南海海域為太平洋海域的一部分,南海上的島嶼,是否將所謂「其管轄下的太平洋島嶼領土」,間接承認菲律賓在中業島等島嶼享有管轄權,特別是行政管轄權,而藉此自圓其說仍未在主權上有所立場,這種表示法將與釣魚台列嶼如出一轍,而釣魚台列嶼美日同意適用美日安保條約,美菲共同防禦條約未來修改的方向,也可能朝菲律賓擁有的「行政管轄權」島嶼領土便可適用的方向前進,這將大大改變美國在南海的政策立場。

但龐畢歐沒有交代的是同條款後半段:

「任何武力攻擊與所有措施應立即向聯合國安理會報告,當安理會採取必要措施恢復與維持國際和平與安全時,這些措施將立即停止。」

也就是說,當安理會插手後,無論是任何一方發動的武裝攻擊,或者因此而採取相應的措施等等,都將因安理會的介入而停止,當中國與美國均為安理會常任理事國時,菲律賓的和平與安全保障變成了「未定數」,這當然也是菲律賓疑慮而龐畢歐沒有辦法明確保證的事情。或許屆時國際社會將援引《聯合國憲章》第27條規定:

「對於第六章(爭端之和平解決)及第五十二條第三項(區域辦法或區域機關和平解決)內各事項之決議,爭端當事國不得投票。」

3月1日,美國國務卿龐畢歐(右)在與菲律賓外長洛欽(左)共同舉行的聯合記者會。(圖:美國國務院)

但由於採取軍事行動為「執行行動」,適用的是《憲章》第七章與第五十三條等相關規定,而被中國回擊仍應由中國參與的安理會介入,使得《美菲共同防禦條約》第4條的集體防禦機制大打折扣,這是龐畢歐第一件沒有交代而美菲官員未來必須要共同解決的問題。

龐畢歐沒交代的第二件事:中國海上民兵的法律地位

中國海南省瓊海市潭門地區,存在著大量在南海捕魚的中國漁民,但其另一個身分卻是海上民兵,包括美國的軍事與情報部門都已經注意到中國海上民兵在南海的角色,但卻對其法律地位一直無法確認,畢竟是否屬於政府武裝部隊的一環,仍然有所疑慮,但這些海上民兵擁有武器,具有攻擊與破壞力,許多騷擾美國海軍探測船的不是中國海軍,也不是中國海警,而是具備武裝能力的漁船,在美國國防部門出版的《2019年中國軍力報告》(China military Power 2019)中,美國軍方將這些海上民兵視為準軍事單位,為武警部隊中的一環,看似屬於政府組織成員的一部分,如果這些海上民兵採取對菲律賓船舶或航空器的攻擊,究竟是「民眾鬧事」還是「軍隊攻擊」,在法律的解釋上就有爭執的空間,但在這部分,美國與菲律賓似乎仍未解決這個問題。

在戰爭法規中,一般而言,陸上民兵或志願軍都屬於合法交戰者的一部分,倘被敵方擒獲,則享有戰俘待遇,至於海上民兵,倘若有組織、有指揮官、公開攜帶武器、適用武裝衝突法或戰爭法等四個要件,就應該是合法的交戰者,同樣適用海牙公約與日內瓦公約體系,但如果美軍對中國海上民兵採取這種廣義的解釋法,那可能未來在南海面臨到龐大的海上民兵騷擾事件,輕易啟動《美菲共同防禦條約》第4條,但面對的敵人卻還不是中國解放軍,但不啟動條約第4條又會被視為「不具誠信」,對美國亞太軍事聯盟體系來說均不是一件好消息,而在這之前,雙方可能因此為了平息海上糾紛,而直接由中美進行外交與安全對話,此際又置菲律賓於何處呢?

龐畢歐沒交代的第三件事:中菲海上衝突自行已解決時是否仍要啟動第4條

由於菲律賓杜特蒂政府立場親中,因此,倘若中菲兩國不幸在海上發生衝突,無論衝突是由何者先發動,中菲兩國早已簽署《中國海警局和菲律賓海岸警衛隊關於建立海警海上合作聯合委員會的諒解備忘錄》,雙方海警早已有聯絡機制,而在軍事方面,2019年4月23日,中國將在青島舉行國際閱艦式,並同時慶祝中國海軍建軍70周年,菲律賓也已應允派艦參加,換言之,軍事部門已建構雙邊的聯繫機制,再加上中國與東協國家在落實《南海各方行為宣言》以及談判《南海行為準則》,外事部門早已建構熱線機制,而國防部門也適用「海上相遇規則」(CUES),簡言之,在南海要發生大規模武裝或軍事衝突之前,相關政府勢必冷靜處理,避免事態擴大而一發不可收拾,美國在面對一件海上衝突事件爆發,但中菲官員「私下和解」的可能性,又該如何啟動《美菲共同防禦條約》第4條呢?

杜特蒂政府立場親中美國在面對一件海上衝突事件爆發,但中菲官員「私下和解」的可能性,又該如何啟動《美菲共同防禦條約》第4條?(REUTERS)

不過,如果回到龐畢歐的初衷是強化菲律賓的安全保障承諾,以嚇阻的方式避免中國在進行南沙島礁建設與軍事化措施之際而擦槍走火的情事發生,對菲律賓的共同防禦承諾適用到南海則有一定的效果,同時,也可避免亞太盟邦誤會美國什麼動作都沒有,因此,對南海的和平與穩定仍有一定的效果。

國際情勢一向都是動態的,美菲的共識是對目前的《美菲共同防禦條約》將依據情勢的變動而進行修改,中國也可能因此而在南海,特別是南沙群島進行更多的部署與因應措施,這對台灣來說都不是一件好消息。2013年5月台菲之間發生「廣大興28號事件」,當時美國便非常在意台灣將美國提供的軍艦與軍機作為威嚇菲律賓海警執法過當的做法,當龐畢歐在菲律賓承諾的一席話,主要是針對中業島而起,而台灣外交部在2月12日對菲律賓在中業島進行填海造陸一事表達抗議,聲明指出:

「我國對南海諸島及其相關海域享有國際法及海洋法上的權利,不容置疑,呼籲相關各方保持自制,避免採取升高緊張局勢的單邊行為,對於任何可能侵害我國南海諸島主權的行為,中華民國政府表達嚴正抗議並促請立即停止。」

但對中國出動上百艘船舶包圍中業島的事情並沒有任何說法,可以想像的是,中國軍機繞台、軍艦繞台,甚至未來出動上百艘船舶包圍台灣的任何一個島嶼,甚至是太平島,南海其他聲索國恐怕能為台灣發聲的應該不多。

當我們看到龐畢歐離開馬尼拉後,越南副總理兼外長范平明隨之前往馬尼拉,與菲律賓外長洛欽舉行「越菲雙邊合作混合委員會」第九次會議,簽署《2019-2024年階段展開越南-菲律賓戰略夥伴關係的行動計畫》,兩國重申戰略夥伴關係與強化海洋合作,簡言之,菲律賓並沒有因為美國的安全保障一席話而忘了南海另一個夥伴國越南的關係,也沒有因為與中國改善關係而與越南保持距離,菲律賓與越南都認知到中小型國家間的戰略夥伴非常重要,是在大國關係中另一個可以被創造出來的生存空間,中業島事件導引出周邊國家的聲明與立場,只能說高下立判。

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