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專欄

聚焦南海》英美兩軍在南海適用「北約組織」軍事程序所釋放的政治訊息

2月18日,美英兩國再次在南海舉行2019年以來的第二次海上聯合軍演,美軍補給艦「瓜達盧浦號」以及英國軍艦「蒙特羅斯公爵號一同操演,演習科目包括登臨、檢查、搜索以及扣押船舶等,兩艘軍艦過去並沒有合作的經驗,因此,採用北約的軍事程序就可以安全、有效地進行此一任務。但除了軍事需要外,兩國在南海適用「北約組織」軍事程序,事實上正在釋放某些政治訊息及其對後續未來情勢將造成重大影響。

林廷輝

2019年1月11-16日,美軍隸屬於太平洋艦隊,在日本美軍基地的「麥坎貝爾號」(USS McCampbell)與英國皇家海軍護衛艦「阿吉爾號」(HMS Argyll)在南海演習,演習科目主要以通信為主;原本外界認為下一次軍演可能在數個月後,甚至半年後才會再舉行,沒想到2月11日,美國在中國過完農曆節第一天上班,便派遣斯普魯恩斯號(USS Spruance)與普雷貝爾號(USS Preble)自由航行美濟礁與仁愛礁,要比原本兩個月一次例行性的自由航行行動提早一個月舉行;2月18日,美英兩國又再次在南海舉行2019年以來的第二次海上聯合軍演,美軍補給艦「瓜達盧浦號」(USNS Guadalupe)以及英國軍艦「蒙特羅斯公爵號」(HMS Montrose)一同操演,演習科目包括登臨、檢查、搜索以及扣押船舶等,「蒙特羅斯公爵號」也演練保護「瓜達盧浦號」在海上的安全,「瓜達盧浦號」也為英國軍艦進行海上加油,雖然兩艘船過去沒有合作的經驗,但兩船則依據「北大西洋公約組織」(NATO)英美兩軍的協作進行演練的程序,因此,英美兩國在南海軍演並非新聞,但其釋放出適用「北約組織」軍事程序頗值東亞國家「玩味」。

2月18日,美英兩國再次在南海舉行2019年以來的第二次海上聯合軍演,美軍補給艦「瓜達盧浦號」以及英國軍艦「蒙特羅斯公爵號」一同操演。(https://www.dvidshub.net/)

南海適用「北約組織」軍事程序說明了甚麼?

2月5日,美國總統川普在國會進行國情咨文演講時提到:「我們也讓其它國家開始支付更多的國防預算,分擔公平的份額。多年來,北約對待美國非常不公,但是現在北約盟國已增加國防開支1,000億美元。」顯然,冷戰以來北約組織東擴問題並非川普在意的,而是分攤美國在北約的預算,不能讓歐洲享受美國的安全保障,但卻不負擔軍費。同樣地,將眼光轉移到東亞,特別是在南海問題上,南海周邊與中國存在領土糾紛的國家,例如越南與菲律賓,雖然目前經濟成長率頗高,但國家卻仍無法支撐龐大的軍事預算,除由域外國家協助強化軍備能量外,由域外國家透過軍事力量直接涉入南海事務則是最快的方法,目前美國雖在南海持續行使自由航行計畫(FONOPs),但在面對中國軍事上的挑戰,透過域外國家之間的結盟與集體行為,已成為美軍下一階段要推動FONOPs的重點項目,美軍「印太司令部」指揮官戴維森(Adm. Phil Davison)也證實,盟邦與夥伴國將是美軍在南海執行下階段FONOPs要合作的對象,因此,英國、法國、日本、澳大利亞及紐西蘭也將成為首波合作對象,至於美軍是否將「北約組織」軍事協調機制擴大適用到南海海域,則是這次軍演對外透露「不尋常」的信息。

本文姑且不論所謂「北約組織」軍事協調機制具體內容到底為何,根據美軍的說法是,兩艘軍艦過去並沒有合作的經驗,因此,採用北約的軍事程序就可以安全、有效地進行此一任務。但除了軍事需要外,兩國在南海適用「北約組織」軍事程序,事實上正在釋放某些政治訊息及其對後續未來情勢將造成重大影響。

冷戰結束以來,「北約組織」的存在經歷過一番討論,最後仍舊留下來了,在冷戰後在前南斯拉夫內戰、利比亞革命以及打擊索馬利亞海盜上,「北約組織」成員國的確扮演更重要的角色,也就是除了過去擔負集體防禦體制下,更行使積極和平的任務。但俄羅斯雖然已成為民主國家,但對「北約組織」東擴的防範從來沒有減少,當然中國作為東亞國家,在俄羅斯不可能加入「北約組織」下,中國不可能與這個組織會員國在領土上接壤。因此,中國更不可能想像得到,「北約組織」的概念會適用在南海,也就是說,如果今天中國軍艦對美軍或者是英軍因海上突發事件而有攻擊行為時,這已經不僅僅適用美國國安會顧問波頓(John Bolton)口中所言的「交戰規則」(Rule of Engagement, ROE),更是否要啟動「北約組織」的集體防禦措施,那必須回到《北大西洋公約》的條文來審視。

美軍「印太司令部」指揮官戴維森。(US Navy Photo)

首先,會啟動集體防禦是透過《公約》第5條的授權,條文中明白規定:「各締約國同意對於歐洲或北美之一個或數個締約國之武裝攻擊,應視為對締約國全體之攻擊。」看似條文將被攻擊的地點設定在歐洲或北美,並未觸及到亞太或東亞國家,而當歐洲或北美被攻擊時,根據該條規定:「每一締約國按照聯合國憲章第五十一條所承認之單獨或集體自衛權利之行使,應單獨並會同其他締約國採取視為必要之行動,包括武力之使用,協助被攻擊之一國或數國以恢復並維持北大西洋區域之安全。」

不過,由於冷戰結束,「北約組織」被賦予更多的任務與空間,例如打擊索馬利亞海盜、亞丁灣打擊海盜任務,早已超出歐洲與北美地區,同時也不單純以「防禦」任務為主,而是積極實現盟國之間的共同利益,並將安全概念擴展到更廣泛的領域,這當中當然也包括網路安全在內,因此,侷限在歐洲或北美地區的概念早已過時。至於是否有無違反《公約》規定?倘根據《公約》第1條規定:

「各締約國保證依《聯合國憲章》之規定,以和平方式解決任何有關各該國之國際爭端,其方式在使國際之和平與安全及公理不致遭受危害,並在其國際關係中避免採用不合聯合國宗旨之武力威脅或使用武力。」

顯然「北約組織」可以配合聯合國執行任務,來維護國際和平與安全,而南海問題當然是國際社會衝突的引爆點,威脅國際和平與安全,至於是否適用《北大西洋公約》?由於該組織任務早已與冷戰時期著重在防禦功能不同,更要面對與應處國際和平與安全潛在的威脅因素,因此,「北約組織」的活動範圍早已超出歐洲與北美的限制,如索馬利亞與亞丁灣執行打擊海盜任務便是顯例。

至於美日之間存續安保條約,美澳紐之間存續美澳紐公約(ANZUS),而日澳紐三國又是「北約組織」的全球合作夥伴,雖然因為東協內部對選邊站沒有共識,也因此造成東協看似採取中立態度,但由於美國也對菲律賓、新加坡、泰國、馬來西亞與印尼等國採取雙邊軍事合作或交流的作法,但更重要的是與域外國家之間的軍事協調,毫無違和之感。

「北約組織」可以配合聯合國執行任務,來維護國際和平與安全,而南海問題當然是國際社會衝突的引爆點,威脅國際和平與安全,由於該組織任務早已與冷戰時期著重在防禦功能不同,「北約組織」的活動範圍早已超出歐洲與北美的限制。(AFP)

不僅英軍,「北約組織」重要國家與南海都有糾葛

除了英國外,「北約組織」重要成員國包括法國、義大利以及德國都在南海天然氣的開發上存續商業行為,除了法國已承諾也將進入南海執行自由航行外,義大利與德國未來的動作也值得觀察,而彼此間軍事補給與合作倘再次沿用「北約組織」的軍事程序,勢必可以確認的是,面對中國的崛起,「北約組織」向遠東擴大,至少在南海域外國家軍事力量集結,早已無需再建構另一套結盟體系,直接適用「北約組織」相關規則,而日、澳、紐也早與「北約組織」建構起一定的協調機制,而東亞國家中軍事能力也不能小覷的台灣,在這當中又該扮演何種角色呢?

台灣與「北約組織」

2016年9月,一場在台北舉行的國際研討會,主題為:「國際安全會議在台灣:全球與區域的挑戰及對北約及亞洲威脅」(National Security Conference in Taiwan:Global and Regional Security Challenges and Threat to NATO & Asia),會場上有來自多名北約的重要官員參加,共同討論台灣在國際安全中的挑戰與位置;2018年8月,由遠景基金會主辦的「印太安全對話」,北約前司令史塔福上將(James G. Stavridis)也受邀發表專題演講,直指台灣在印太區域中扮演重要的角色,同時也表達台日關係在區域內的重要性。

無獨有偶,2015年3月德國總理梅克爾訪問日本並在安倍晉三首相面前提出日本加入北約的建議,梅克爾對安倍首相表示:「為什麼日本沒有加入北約?我會說服英國首相卡麥隆和法國總統歐蘭德。」安倍晉三則禮貌性地回應:「在未來或有可能」。

由於日本現在正與中國及俄羅斯改善關係,日本加入北約的議題當然會在日本修憲,讓整個國家正常化後再被提出來,但可以預見的是,無論是印太或亞太事務,特別是中國軍事擴增對國際安全的影響,在全球事務中已佔有重要的份量,川普在敘利亞以及未來在阿富汗的撤軍,並將軍事部署轉移到印太地區,當北韓威脅因素降低之際,美軍在印太地區的聯盟體系,透過既有的雙邊防衛機制,如能再增加「北約組織」成員國在南海的「積極活動」,甚至將會員國東擴到遠東地區,對美國來說只有百利而無害,至少自由航行南海確保海上安全的軍事預算,可讓亞太盟友們埋單。但對台灣來說,安全上增加一層保護網絡,何樂而不為呢?

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