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菜市場政治學》民主真的能帶來美好生活嗎?

在實際民生上,相較於威權政體,民主的統治方式是否真的能為人民帶來更好的生活?若是能夠的話,主要有哪些好處呢?

王奕婷

雖然數年前台灣首富疾呼「民主不能當飯吃」的印象已有些模糊,然而由於台灣是在威權統治時期經歷經濟起飛,且部分鄰國似乎也在非民主的政權下擁有經濟榮景;因此,「民主」的統治方式是否能滿足賺大錢發大財的想望,大概是很多人的疑問。認為民主所伴隨的意見紛雜會阻礙拼經濟、無助於實實在在地讓錢入袋,這樣的言論也時有所聞。

鴻海集團董事長郭台銘(法新社)

民主在「政治」上的好處比較為人所知,例如能節制統治者濫用權力暴力、遏制對人權的侵害、讓人民有移動遷徙表達意見的自由、實現公共討論參與的可能性等。而在實際民生上,相較於威權政體,民主的統治方式是否真的能為人民帶來更好的生活?若是能夠的話,主要有哪些好處呢?

民主在許多方面都表現較佳

下面這些圖分別列出民主與非民主國家在一些我們認為很重要的事情上的表現差異,以盒型圖 (box plots) 的方式呈現。盒子裡的粗線是中位數的位置,盒子的上下範圍涵蓋中間50%的資料所在,直線則是資料的整體分佈。圖中將世界上所有國家分成民主與非民主(註1),資料主要是2016-2018年間的數據,以該國最新可取得的資料年份為主。

左上圖代表人均國內生產總值 (per capita GDP),這個數值大致表示國家整體的經濟發展程度,圖中的資料呈現經過對數轉換 (log transformation)。中上圖是經濟自由指數 (business freedom index), 此資料來自 Heritage Foundation, 代表一個社會中個人與企業的財產權是否受到保障、能否有消費投資做生意的自由、政府是否不能任意侵害這些自由,數值越高表示越自由。另外還有預期壽命 (life expectancy) 與成年人口識字率 (literacy) 的資料,可以大致顯示一個國家醫療公衛、食品安全、與教育資源的品質。中下的貪污指數 (corruption perception index) 來自於 Transparency International,數值越高表示該國越清廉。最後的平等指標 (egalitarian index) 來自Varieties of Democracy,表示社會中自由權利、政治權利、以及醫療教育資源是否大致平等地分配予各群體,數值越高表示越平等。

從圖中可以發現,整體而言,民主在每個面向的表現都勝過威權國家。大致來說,民主國家人均收入較高、更有消費投資賺錢的自由、人民較健康也受到更好的教育、政府較為清廉、權利與基礎資源的分配也更平等。不只是中位數有相當明顯的差距,整體分佈上,多數民主國家在這幾個面向的表現也優於威權國家。當然,兩個顏色的直線與盒子仍略有重疊,也就是說,確實有少數的威權國家表現不遜於民主國家。圖中也標示出台灣與東亞鄰國們的位置,在這些項目中,台灣的表現與其他民主國家相較也都相當不錯,更遠超過絕大多數的威權國家。(菜市場政治學延伸閱讀:台灣民主「倒退」了嗎?)

在這些能讓人們更幸福更滿足的事情上,民主都有較威權國家更棒的表現。那是不是就表示民主的統治方式是「導致」這些好表現的原因呢?也就是說,因為有了民主,所以人們就能賺更多錢更健康更認識字且更平等自由?其實這中間的因果關係有一些複雜,例如針對人均收入,目前政治學多數研究是認為當一個社會的整體收入提高、就更有可能從威權轉型為民主,並非「因為變民主、所以更有錢」的狀況。而針對貪污指數來看,也有研究認為其實「很獨裁」與「很民主」的地方都比較清廉,反而是由威權過渡為民主的轉型時刻,貪污更可能難以控制(註2)。

Heritage Foundation 針對 2018 年各國經濟自由程度的衡量給分

不過,在這些圖中倒是有一個面向,政治學研究發現民主確實會導致它的明顯進展,這個面向就是一般民眾整體的生活品質,尤其體現在健康與教育等方面。例如社會中多數人是否有充分的營養、生病受傷時能獲得多少醫療照料、日常能否有乾淨的飲水與安全的食物、能否普遍地接受一定程度的教育等。相關變項被稱為人類發展指標 (human development indicators),上圖中的識字率與平均壽命就是其中之一。若這些指標的分數越高,表示人們大致有安全健康的生命與知識、而能追求自己想要的生活。另外一方面,也代表政府在乎一般民眾的生命、願意為社會整體提供照顧,而非僅將資源挹注予特定少數。實行民主政治已被證實能顯著地提升人類發展指標。

選舉競爭的效果

為什麼民主有可能為一般民眾帶來更有基本保障的生活呢?許多研究認為,原因出在「競爭性的選舉」這個民主體制的重要特徵。民主社會中,選舉具有相當程度的競爭性,反對黨能夠自主參與、不受騷擾威脅,執政者則要面臨在選舉中被教訓的可能,沒人能保證誰或哪個政黨能夠永遠勝選;選舉結果決定了國會以及行政部門(總統或內閣)的權力組成,因而影響政策方向。此外,由於人們能自由表達不同意見、組成團體,無論是豬瘟疫情還是菜價崩盤,各種社會上待解決的問題都更容易被發現,也讓選舉競爭中的各方會更有誘因與壓力來回應不同的想法。

選舉提供了一個制度化的管道,讓人民的意見偏好更有可能被反映在政策中;若人民對執政者的表現不滿意,也有充分的機會換上其他團隊。也就是說,為了勝選、為了連任、為了自己的政黨能獲得更多支持,政治人物要設法作些讓選民感覺開心幸福的事,例如改善交通建設教育品質、提供社會福利、增加醫療衛生食品安全等等等。若無法滿足人們的期待,則政黨/政治人物很可能輸掉下次的選舉。

這些討論並不是要說在民主制度下就能選出視民如親的聖君,或者威權政體下都是殘暴的獨裁者(註3);而是要指出,無論政治人物原先具備什麼特質,由於有競爭性的選舉、且絕大多數公民都有投票權,民主體制之下的統治者必須要回應許多人的偏好、設法討好更多更多的選民,無法只靠著少數人的支持就能穩定掌權。縱然不少人抱怨,選舉有時候只是挑個比較不爛的蘋果,然而正是這樣更替的威脅(而非選出聖明賢君的期待與仰賴),使民主政體之下的領導人必須更全面地提供普遍性、非僅針對少數群體的好處。

這樣的效果明顯表現在許多教育與醫療健康指標上。雖然要驗證上述說法有些複雜,例如要克服資料遺漏、控制許多可能影響的國內與跨國因素等;然而至今已有許多研究指出,整體來說,雖然民主的治理方式大概無法讓人人都迅速發大財,但是確實能讓民眾普遍活得較久較健康、嬰童死亡率較低、就學與識字率都較高(註4)。威權政體中雖然不乏表現較佳者,但多數在這些「識字衛生」指標方面與民主國家有不小的差距。

有時候需要耐心

不過,研究也發現,民主的這些正面效果往往在長期更為明顯。剛經歷民主轉型、或民主程度尚未大幅進展的國家仍容易出現貪污賄選、公共資源獨厚少數人、政策實踐成效不彰等問題,以致民主的正面影響較為有限。民主的好效果有時要經過數年才能完整出現(註5)。例如筆者的研究發現,民主程度的提升雖然在短期就能明顯降低嬰兒死亡率,然而該正面影響會延續數年,因此整體來說,民主的長期影響更為顯著(註6)。

為什麼好效果常常無法現在立刻馬上就看到呢?除了政策的制定、改變需要時間,醫療與教育資源的調整投放本身也不是一蹴可及之外,一個重要的原因在於,新興民主國家中,政黨與政治人物尚未在選民心中建立很充分的政策聲譽 (policy reputation)。這個政黨真的會在當選後、依照選舉時的承諾,實踐有利於勞工(或資本家、或農民、或同志、或軍公教、或統或獨等等立場都可以帶入)的政策嗎?這些承諾是否可信 (credible)?政黨是否認真想要推動這個政策?或者只是講好聽話哄哄人、選上後就會背叛?在年輕的民主國家中,政黨常常尚未有足夠時間累積充分的施政紀錄,讓選民能相信、一直以來這個政黨都在實踐偏左(或偏右/偏統/偏獨)的政策,因此投給他,確實能保證那樣的施政方向。

因為政策聲譽不那麼容易累積,且要讓選民相信某個政策方向正在發生有時候有些難度,短期實際且就在眼前的利益當然更吸引人。因此政黨往往採取更立即直接的方式來建立支持,例如與派系團體的利益交換、經營許可、工程承包等。倘若這些短期的「撒幣」作法能夠更有效地拉攏選票,那麼難免排擠那些需要長時間調整改變的大規模政策,包括一些長期而言能漸進改善民生的作為(註7)。也就是說,民主制度往往要實行一段時間後,政黨競爭與政策產出方能較為穩定,好效果也才更有可能完整出現。

然而,讓事情更糟糕的是,由於民眾往往難以得知執政者是否真的在好好實踐改革、而非中飽私囊,因此當施政沒能在短時間出現明顯的效果、或者由於外在因素而產生經濟或安全危機時,選民很容易缺乏耐心,並且對民主產生懷疑、悲觀地認為所有政客終究都只是想要騙票,反正「大家都一樣爛」、沒有誰真正想要實踐政策承諾,而再不願意相信選舉的作用。然而當政黨與政治人物意識到,若是沒有短期成效、實踐政策也不一定能帶來選票時,就更缺乏誘因來推動改變了,謀求私利、僅略施小惠來拉攏選民反而真的變成了更實際的作法(註8)。從此形成惡性循環。

整體而言,目前政治學的研究告訴我們民主確實能實際地增進人民福祉,在民眾的基本照顧上很明顯地做得比威權政體更好。然而民主的效果有時需要等待、過程需要學習,投票與政策改變到底實際上會發生什麼後果也可能需要時間才能發現。然而若如果人們太快就失望,而放棄選擇的權利與監督的工作,就真的會往更糟糕的方向靠近了。

註釋

1、分類標準依 Cheibub, J.A., Gandhi, J., & Vreeland, J.R. (2010). Democracy and dictatorship revisited. Public Choice, 143(1-2), 67–101.。 

2更多解釋與驗證可以看這篇。 

3此外,政治學者確實也發現透過選舉來代表選民偏好、獎懲執政者的效果有其侷限。 

4既有文獻的彙整與研究方法的說明可參考 Wang, Y., Mechkova, V., & Andersson, F. (2018). Does Democracy Enhance Health? New Empirical Evidence 1900–2012. Political Research Quarterly, 1065912918798506. 

5Gerring, J., Bond, P., Barndt, W.T., & Moreno, C. (2005). Democracy and economic growth: A historical perspective. World Politics, 57(3), 323-364. 

6Wang, Mechkova & Andersson. Does Democracy Enhance Health? 

7Keefer, P. (2007). Clientelism, credibility, and the policy choices of young democracies. American journal of political science, 51(4), 804-821. 

8Svolik, M.W. (2013). Learning to love democracy: electoral accountability and the success of democracy. American Journal of Political Science, 57(3), 685-702. 

本文經授權轉載自菜市場政治學 民主真的能帶來美好生活嗎?

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