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專欄

聚焦南海》英國欲在東南亞設立海軍基地的戰略意圖

英國在東南亞建造海軍基地,帶來的將不僅僅是軍事利益與軍售商機,同時也會引發海上盟國之間的競爭與合作關係,為南海未來局勢投下了不穩定的變數。

林廷輝

2018年12月30日,英國《星期日電訊報》(the Sunday Telegraph)援引英國國防大臣威廉姆森(Gavin Williamson)的採訪報導稱,英國計劃在加勒比和東南亞建立兩個新的軍事基地。美國有線新聞網CNN便分析了英國選擇在「脫歐」後進入亞洲,認為這是合情合理的,主要基於希望中國遵守國際法規範、配合美國自由航行政策以及軍售的目的,特別是最後一項,CNN根據「斯德哥爾摩國際和平研究所」(the Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)統計2013-2017年的軍售資料顯示,英國是世界上第六大武器出口國,認為在東南亞設立軍事基地,就成了一個活生生的軍事硬體設施的「展售場」(showroom)。

根據英國國防部的資料顯示,2017年英國海外軍售金額為1,130億美元,占了英國對外貨物出口的2.6%,在2015-2016年間,每200個英國人的工作項目就跟國防產業有關,沙烏地阿拉伯、科威特、阿曼、印度、巴西甚至是美國等,都是英國重要的軍火交易國,澳大利亞也在2018年6月與英國簽署了260億美元的契約,購買九艘反潛護衛艦,這九艘護衛艦將由澳大利亞國營的ASC造船公司監督下,由英國航太系統於阿得雷德(Adelaide)建造,並計畫在2020年代後期交付澳洲皇家海軍使用,艦上也將裝備美國洛克希德‧馬丁的神盾作戰管理系統(Aegis Combat System),同時結合澳大利亞國防產業製造商紳寶(SAAB)的戰術界面技術,與軍艦上澳大利亞製造的雷達結合,可大幅增強軍艦的防空反導彈能力。

英國是世界上第六大武器出口國。圖為英國海軍的伊莉莎白女王號航空母艦。(Dave Jenkins - InfoGibraltar - https://www.flickr.com/photos/infogibraltar/28386226189/)

英國脫歐,重心放在大英國協成員

顯然,英國在「脫歐入亞」議題上,配合美國「自由開放的印太戰略」,不僅僅只在南海行使「自由航行權」這樣的基本款而已,更重要的是要把軍力投射到亞太地區,而英國在亞洲地區的角色更加特別,雖然英國自第二次世界大戰後的國際霸權地位被美國所取代,但仍然在政治與文化上影響著過去殖民過的地區與國家,特別是南海周邊有馬來西亞、新加坡,以及被保護國汶萊,非南海的東南亞國家緬甸,都與英國的關係密切,印太戰略中的印度,更是過去英國殖民遠東地區的大本營,印度眾多的人口,也成為英國在統治香港、斐濟等地重要勞力來源地,南亞其他國家包括巴基斯坦,孟加拉、斯里蘭卡等國,也都是大英國協的成員之一,這些國家的政治菁英,大多選擇到英國留學在返國位居政治要職,大英國協的運動會及其他文化活動也都相互連結,這種臍帶關係,也是未來英國勢力重返亞洲最重要的基礎。

大英國協的成員,要不就是中國「帶路倡議」(Belt and Road Initiative)的對象國,要不就是美國「印太戰略」的對象國,整個國協人口數大約有24億人口,當英國站在美國這一側,同時影響過去殖民地的政治菁英政策支持美國這一方,便會削減中國擴張勢力的力度,這也是英國存在兩強之間仍有價值的理由。特別是有潛力與中國抗衡的印度,由於過去印度在冷戰期間採取不結盟政策,不願在表徵上讓外界認為他是與某一個強權站在一起的,因此,當美國雖然提出「印太戰略」,印度雖然與中國有邊界糾紛 、西藏問題及其他兩國齟齬的事件,但對外戰略在表面上都要維持一定的距離,即使印度總理莫迪(Narendra Damodardas Modi)在訪問美國及日本時不經意地會從肢體動作看出意向,2018年6月19日,印度總統柯文德(Ram Nath Kovind)在希臘歐洲和外交政策基金會(Hellenic Foundation for European and Foreign Policy)演說時指出,印度致力透過建立健全、以規則為基礎的多邊架構。同時呼應印度總理莫迪6月初在新加坡香格里拉對話中以「戰略自主」的演講談話中表示,印度以致力維持與世界強權集團不結盟的態度,保持國際多極化的承諾。但英國與印度的關係特殊,使得美國在推動「印太戰略」過程中,又有英國的參與,特別是英國在南海的行動,能夠說服印度積極協助英國軍隊,這對美國來說如虎添翼,也更具同盟的樣態。

印度總統柯文德在希臘歐洲和外交政策基金會演說時指出,印度致力透過建立健全、以規則為基礎的多邊架構。(www.siasat.com/)

因此,英國在東南亞設立海軍基地絕對是冷戰結束後區域內的一件大事,不容小覷,這代表著原本南海的區域政治結構將發生明顯的變化,因為東協的團結現已因為南海問題發生被分化的現象,中美兩極力拉攏下成為兩個陣營,使得東協已無法團結力抗中國的施壓,美國在區域內也需要其他盟友的協助,而在南海問題上受中國施壓最重的菲律賓與越南,卻常因為經濟因素而有時俯首稱臣,但有時又因南海問題引發內部民族主義問題,對中國採取強硬態度,只是支撐的時間不長,卻又軟化而採取扈從的政策,使得美國也大傷腦筋,英國加入美國在南海的陣營,帶來的不僅是英國自身的力量而已,背後大英國協的主要成員國,才是未來要觀察的焦點。

經濟利益和軍事利益並重

至於英國計畫將海軍基地設立在哪一個國家,無論是馬來西亞、汶萊或是新加坡,其實都不是這重大事件的核心,核心是英國打算如何設立這樣的海軍基地,除了軍艦、潛水艇甚至是航母的進駐外,英國是否有駐紮的軍隊及其與其他國家間的軍事互動,以及將在東南亞地區進行何種軍事活動,例如與東南亞國家進行聯合軍演,或在南海緊張情勢下,販售武器給東南亞國家,這當中就包括了英國在這個地區的軍事利益。因此,英國國防大臣威廉姆森才會表示:「英國是亞太區域第二大投資國,如果亞太地區有我們的經濟利益,我們在該區域應該也有軍事利益。」

另一個可能引起域外國家關切的問題是,除了美國在菲律賓的軍事基地,英國接續在馬來西亞、新加坡或汶萊駐軍外,其他像法國甚至是日本,是否因此會群起效尤,展開與南海周邊國家的軍事交流甚至是合作計畫,這也是中國關切且希望在《南海行為準則》條文協商中納入「排外條款」的主因。

英國在東南亞設立海軍基地絕對是冷戰結束後區域內的一件大事,不容小覷,這代表著原本南海的區域政治結構將發生明顯的變化。圖為英國HMS Albion上個月使用自由航行權通過西沙群島附近。(ANTHONY DEVLIN/PA)

日本在2012年4月黃岩島事件後,開始積極協助菲律賓與越南海上警察能量的建構,每年「出雲號」與「伊勢號」與東協國家進行軍事交流,舉行人道演習,不過,最值得注意的是日本是否在東南亞國家尋找長期可以進行軍事合作,由日本防衛部門開發基地,以利未來日本各型軍艦停靠的港口,而有兩個選擇地點則是未來日本將投入經費進行建設的港口,一是越南的金蘭灣,二是印尼的納吐納群島。金蘭灣在2015年11月7日,由當時的日本防衛大臣中谷元前往視察,日本也決定協助越南開發金蘭灣,但詭譎的是,如果僅是開發經濟特區或者是商港使用,為何是由中谷元視察?隔年,也就是2016年4月12日,日本海上自衛隊驅逐艦「有明號」和「瀨戶霧號」訪問金蘭灣,並以此為補給基地;5月,日本掃雷母艦「浦賀」號與掃雷艇「高島」號停靠金蘭灣補給;2017年5月,日本「出雲號」與護衛艦「漣號」在金蘭灣與美國軍艦「福里佛號」(USNS Fall River)會合;2018年9月17日,日本潛艇「黑潮號」也在金蘭灣停泊,金蘭灣雖名為軍民共用港口,但過去在冷戰時期提供前蘇聯作為海軍基地,現今日本軍艦經常造訪金蘭灣,可說已成為日本在南海周邊重要的補給基地,即使越南對此議題表現得非常低調。

日本另一個可能成為海軍基地的地點是印尼的納土納群島,2017年9月日本與印尼同意開發納土納群島為漁業基地,計畫在2018年開始執行,但湊巧的是,2018年12月中,印尼國民軍總司令哈迪(Hadi Tjahjanto)上將在該群島主持了軍事基地的成軍儀式,印尼將在這個群島上部署一個陸軍營,一個海軍陸戰隊、工程和砲兵連,並有一個無人機中隊機庫。與此同時,印尼總統佐科威(Joko Jokowi Widodo)表示,如果中國對印尼開戰,印尼將會奉陪,為了追求軍事港口現代化,印尼之後向在群島上同時開發漁港的日本尋求技術合作,也不足為奇了。

至於法國,原本在太平洋上就有屬地,因此雖然不會在南海周邊尋求海上海軍基地,但卻會在英國積極涉入南海事務後,成為另一個積極涉入南海事務的歐洲國家,根據媒體的報導指出,法國部署在太平洋地區大約有2800名軍人,另有兩艘偵察護衛艦、四艘巡邏艇、兩艘多任務艇、五架海上偵察機、四架戰術運輸機和七架直升機。其中,兩艘護衛艦「霧月」號和「葡月」號部署在法屬玻里尼西亞(French Polynesia)群島的海軍基地,此外,新加坡也長期與法國進行空軍飛行訓練計畫,因此,新加坡當然也可以成為法國海軍的補給基地。

未來,英國在東南亞建造海軍基地,帶來的將不僅僅是軍事利益與軍售商機,同時也會引發海上盟國之間的競爭與合作關係,為南海未來局勢投下了不穩定的變數。

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