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專欄

聚焦南海》二○一九年的南海仍然波濤洶湧

2019年的南海仍舊波濤洶湧,凶仍大於吉,只要中美任何一方不小心,都有可能擦槍走火,進而引爆小規模的軍事衝突,不過,美國在2019年仍然會藉著南海問題,讓日本、英國、法國、澳大利亞、印度等國與美國站在一起,美國「自由、開放的印太戰略」是否能夠落實,端視美國如何運用南海議題,將中國孤立在戰略聯盟之外。

林廷輝   

老一輩的人常會說:「逢九必衰,逢九必凶」。2019年是己亥年,南海的運勢無法精準算出,但可以根據未來事件提醒著當事國,若要逢凶化吉,解鈴人還須繫鈴人。

2019年的南海情勢仍受區域內外國家的意圖與行為影響,中國與其他聲索國(除了台灣)試著改善關係,希望在2019年完成《南海行為準則》一讀,在2021年前完成《準則》的磋商,雙方是朝著穩定與和平的方向邁進。不過,區域外的國家在看到中國崛起的過程中,不遵守國際規範,於是便藉著自由航行計畫之名,在南海形成近似於圍堵中國的聯盟體系,中國也明知西方國家如此,但如果中國不隨之起舞,堅守和平穩定,要發生戰爭的機會並不高。

2019年的南海情勢將如何發展,筆者提出以下九點值得進一步觀察與注意的議題:

第一,美國與東協國家進行聯合軍事演習

由於中國在2018年10月22至29日在廣東省湛江市水域與東南亞國家進行聯合軍演,這是由中國提議,在2月東協國防部長會議上通過而舉行,但前提是演習地點不在爭議水域;不過就在演習前,東協國家在10月19日,也是透過國防部長會議決議,將在2019年與美國進行聯合軍演,至於時間與地點目前雖尚未對外公布,但如果是在南海爭議水域,政治意圖即非常明顯。此外,此一機制是否會形成「環南海演習」,而台灣是否能得以觀察員身分參與,值得各界關注。

中國在2018年10月22至29日在廣東省湛江市水域與東南亞國家進行聯合軍演,這是由中國提議,在2月東協國防部長會議上通過而舉行。(圖:中國軍網)

第二,中國第二艘、首艘自建航空母艦開始服役

仿照遼寧號而在2013年動工的中國航空母艦,已完成三次海試,並將在2019年正式服役,屆時中國出現雙航母,一艘鎮守東海,另一艘鎮守南海,無論航母艦隊部署的規模如何,中國解放軍開始在南海進行航母艦隊的實兵演習將成為常態。

中國自製第二及第三艘航空母艦,雖然在整體技術與配置上落後美國的航空母艦有一段距離,但航母本身對於激發中國的民族主義是有效用的,加上2019年是中華人民共和國成立70周年紀念,也不排除中國再次舉行海上閱兵,以雙航母之姿在南海航行,更增添習近平統治威望,軍事革新成果。

第三,《南海行為準則》將完成一讀

由於菲律賓在2019-2021年間擔任中國與東協之間東協方的協調國,李克強在2018年年底的東協與中國新加坡高峰會議上表示,未來三年內將完成《南海行為準則》的磋商,而在2019年先完成一讀,完成一讀的場合應是在東協與中國外長會議上通過。目前中國與東協國家完成外交熱線、海上相遇規則、海上聯合軍演以及與菲律賓的合作開發等項目,一讀通過的《準則》內容,勢必將這些成果納入,但在東協國家抗議下,《準則》無法如中國所願,納入排除域外國家條款。

第四,美軍自由航行數量擴增十倍

2019年美國執行自由航行計畫的數量,相較2018年將擴增十倍,這並不是說美國一次會派出10倍以上的軍事力量,而是將強化美軍的行動能量,例如雙軍艦執行自由航行計畫,或者派出空中偵察以及具有遠程轟炸能力的戰機,甚至讓潛水艇在南海經常活動,這與回應中國在南沙群島部署軍事力量有關。

仿照遼寧號而在2013年動工的中國航空母艦,已完成三次海試,並將在2019年正式服役。圖為中國航母。(sbs.com.au)

第五,中菲合作開發裂解東協共同立場

2019年中菲將在南海探勘開發第一口井,姑且不論這是否會引起菲律賓內部的憲政論戰與民意反彈,中國藉由菲律賓的模式來說服東南亞國家與其合作的好處,只要東南亞國家與美國保持一定距離,在南海問題上不與中國鬥爭,自然可以像菲律賓一樣,達到雙贏的結果。不過,中國對菲律賓頻頻釋出善意,除了回報杜特蒂改採親中政策外,也試著持續裂解東協內部的團結,由於東協採取共識決,只要主張對中採取強硬立場的國家無法獲得其他國家認同,遏制中國在南海擴張的聯盟體系便無法建構起來。

第六,美國航母再次停靠越南

2018年3月,美國航母卡爾文森號(USS Carl Vinson)重返當年越戰撤離的峴港,而這雖然是43年來首次,但絕非是最後一次,2019年美國與越南關係仍會持續強化,航母訪問越南也將成為例行性的任務。必須關注的是,卡爾文森號首次訪問峴港之際,與越南官員進行體育、烹飪等交流活動,尚未觸及到聯合軍演,然而,越南在南海的防務工作,在中國不斷強化西沙、南沙島礁的軍事化措施之際,越南與美國的軍事交流與合作,恐怕是未來美越兩國不可避免的課題。

第七,日本、英國、法國及澳大利亞進入南海的頻率增加

當然不僅是日本、英國及澳大利亞,只要主張海洋航行自由的國家,都有可能進入南海,雖然法國總統馬克宏目前遭遇國內政治難題,但先前法國國防部長帕爾麗(Florence Parly)在2018年6月新加坡的香格里拉會議,10月帕爾麗在接受媒體訪問時指出:「我們將在2019年、當戴高樂號航空母艦(FS Charles de Gaulle)完成修復後,聯手印度、澳大利亞等國,派遣這名老將前往印度洋和南海海域,進行三國聯合軍演。」而戴高樂號航母是目前除了美國擁有核動力航母外,世界上另一個擁有核動力的航母,戴高樂號航母將攜帶28至40架飆風M型戰機(Dassault Rafale M)進入南海。

戴高樂號航空母艦。(維基共享)

除了法國,先前在2018年穿越西沙群島進入越南胡志明市的英國軍艦也將再次執行自由航行任務,英國也準備在2020年將航母「伊莉莎白女王號」(HMS Queen Elizabeth R08)派往南海巡弋;至於日本也會增加直升機航母「伊勢號」與「出雲號」在南海的巡弋頻率,同時也會與從南海到印度洋行經的國家進行聯合軍演;至於澳大利亞也將持續派遣潛艇、偵察機等進入南海,並將偵蒐結果與英國、美國等共享。

由英國、澳大利亞、紐西蘭、新加坡及馬來西亞等簽署的《五國防衛條約》(Five Power Defence Arrangement),也在2018年10月以「五國團結-2018」(Bersama Lima 2018)名義在鄰近南海的海域進行軍演,人數也將近3,000人左右,也被視為英國介入南海事務重要的平台之一,2019年的規模應與2018年相近,但也可能被視為美國在南海結盟的對象國。

第八,中國不會撤除南沙島礁的飛彈,即使暫時撤離,也會重新部署

在美國的要求之下,中國在南沙島礁的軍事化措施是否會暫停?答案可能是否定的。對中國來說,視南沙為其領土,在自己的領土上部署防衛型武器,中國認為美國太過不講理,因此,中國將不會照美國的警告與要求行事,這就如同中國回絕美國對中國境內人權保障的要求一樣,中國認為美國這些舉措都是在干涉內政,也吃定美國不可能發射飛彈摧毀南沙島礁上的軍事設施。在美國要求未果下,可能在南沙群島尋找其可切入的議題,在菲律賓親中的杜特蒂當權,越南也不願站上第一線,馬來西亞不願甘冒惹惱中國風險,而汶萊也因大部分石油輸出中國下,僅剩台灣的太平島是美國可以著力的選擇之一。

第九,「香格里拉會議」與「香山會議」持續較勁

與南海相關會議中,印尼賈拉大使主導的南海會議影響力降低,越南外交學院主導的「南海問題研討會」成為目前區域最大的論壇,但討論的結果周邊各國政府不見得買單,馬來西亞海洋事務研究所(MIMA)每年也會在吉隆坡舉行南海會議,這些會議參與者都以專家學者為大宗,當然也有來自兩岸及世界各地的學者參與。不過,從現實主義角度來看待南海問題,軍事實力強弱仍然是勝負的決戰點。

英國準備在2020年將航母「伊莉莎白女王號」派往南海巡弋。(維基共享)

過去,中國人民解放軍曾提高參與每年6月初左右在新加坡舉行的「亞洲安全對話會議」(又稱「香格里拉會議」)層級,但美國國防部長均會到現場發表演說,會議議程方向大多也被美國所主導;10月左右舉行的「香山會議」則是中國人民解放軍的主場,雙方國防官員透過這兩個平台較勁,特別是美國川普總統換下其眼中「很像民主黨人士」的前國防部長馬蒂斯後,預料會任命立場更強硬的國防部長,在其上任後,也絕對不會給中國好臉色看,更不易妥協。除此之外,美國也會透過與東協國防部長會議的平台,或者「東協區域論壇」(ARF)的平台,要求東南亞國家在安全議題上表態力挺美國,也正因為如此,東南亞國家面對中美兩國必須選邊站的壓力將越來越大。

2019年的南海仍舊波濤洶湧,凶仍大於吉,只要中美任何一方不小心,都有可能擦槍走火,進而引爆小規模的軍事衝突,在發生軍事衝突之前,許多人都希望有一方能夠退讓,換取南海的暫時和平與穩定。不過,美國在2019年仍然會藉著南海問題,讓日本、英國、法國、澳大利亞、印度等國與美國站在一起,美國「自由、開放的印太戰略」是否能夠落實,端視美國如何運用南海議題,將中國孤立在戰略聯盟之外。

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