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專欄

東協指南》《亞洲再保證法案》對台灣國家生存的啟示

小國在強權夾縫中求生自然不易,認清戰略環境是要務,但更重要的是如何細膩操作與果斷回應,以確保國家利益。《亞洲再保證倡議法》只是美、中強權競逐的片段註腳,它提醒台灣政府要警覺全球趨勢的變遷路向,並且明快回應;另一方面也提醒台灣社會,別過度天真地將中國當作台灣發展的唯一解方。

楊昊/政大東南亞研究中心執行長、胡育瑋/政大國關中心研究助理

12月4日,美國參議院通過由參議院外委會亞太小組委員會主席加德納(Cory Gardner, R-CO)、共和黨參議員魯比歐(Marco Rubio, R-FL)及資深民主黨參議員馬基(Ed Markey , D-MA)共同提出的2018年《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA)。這項法案被定位為「發展長期戰略願景,以及全面性、多面向、原則性的美國印太區域政策」(to develop a long-term strategic vision and a comprehensive, multifaceted, and principled United States policy for the Indo-Pacific region, and for other purposes)。

不可諱言地,《亞洲再保證倡議法》展現美國積極促進印太區域中的自由與開放目標,強調美國在此區域需維持領導地位,並具體支持美國總統川普所提倡的印太戰略(Indo-Pacific Strategy)。

兩黨對中政策辯論定調:中國是關鍵威脅

《亞洲再保證倡議法》在序言中除了強調印太區域在人口規模、經濟發展與安全情勢上的重要意義,更直接點名有三股勢力挑戰美國在這個區域裡所支持的國際體系。其中,最關鍵的挑戰是中國在南海海域所興建的非法人造地物、軍事化行徑、以及強制性經濟作為。另外兩股勢力則是北韓所引起的核武危機、以及東南亞區域內逐漸興起的恐怖主義問題。

由參議院外委會亞太小組委員會主席加德納(左)。(圖:總統府提供)

這項法案也引用哈佛大學約翰甘迺迪學院(John F. Kennedy School of Government at Harvard University)艾里森教授(Graham Allison)的國會證詞,指出中國領導人認為美國在亞洲的影響力將隨時空淡化,未來也終將離去(But they believe that as the tide that brought the United States to Asia recedes, America must leave with it)。

類似的主張促使美國必須更警惕當前印太情勢,自由與極權的競爭中,重新確認自身的角色與能量。當然,就其外交戰略而論,美國必須與「區域盟邦」加強協作,同時強化與「區域夥伴」的關係。值得注意的是,這裡所指的區域夥伴,是能與美國共享對法治的尊重、同意自由與互惠貿易、理解公民社會、法治、自由與可靠訊息傳遞、以及透明治理重要性等價值的成員。

《亞洲再保證倡議法》不只是對盟友與夥伴的再保證,也是對美國自身推進、實踐印太戰略的再保證。尤其是美國國內政策社群重新檢視對中政策,無論是共和黨還是民主黨、無論是政府菁英或者是公民社會,似乎已經累積明確共識。過去認為可以將中國納入世界體系運作,進而改變或約制中國,促其共同負擔全球事務責任的理想,已正式宣告破滅。正因為如此,《亞洲再保證倡議法》的推動饒富戰略意義。

《亞洲再保證倡議法》的戰略意涵

這項法案初步可分為三個部分,第一部分勾勒美國在印太區域的外交戰略與政策,揭示美國對於區域盟邦與區域夥伴的支持、擴展安全與防衛合作機制、解決區域架構等根本議題。

法案第二部分為促進美國在印太區域中的安全利益,強調需要提高盟邦與夥伴國家抵抗安全威脅的能力。美國需與最具實力的盟邦、夥伴進行雙邊與多邊合作,以抵禦來自中國的擾動作為與北韓的核武威脅。法案支持在2019年至2023年間授權撥款項目的8項要務,至少有7項直接或間接與中國有關,甚至更直白地呈現「反制中國的戰略影響力」(counter the strategic influence of the People’s Republic of China)的用語。

法案第二部分為促進美國在印太區域中的安全利益,強調需要提高盟邦與夥伴國家抵抗安全威脅的能力。(US Navy)

面對當前日益複雜的美-中情勢,美國高度關切中國侷限國內公民社會與宗教空間的情勢,以及侵蝕印太區域以規則為基礎的秩序。值得注意的是,《亞洲再保證倡議法》並不是「圍堵」中國的法案,因其字裡行間亦含納美國對中國持續在國際事務中扮演積極角色的種種期待。譬如,縱使雙方在人權、經濟政策、海事安全等議題有不同立場,但美、中應持續擴展合作領域,而雙方應當共同面對全球與區域挑戰,共同強化規則為基礎的國際體系。

法案第三部分關注如何促進美國在印太區域中的經濟利益(TITLE III)與美國國家價值如何在印太區域的推動(TITLE IV)。前者主要凸顯美國與東協的貿易、能源與建設合作,其中包含「下湄公河倡議」(Lower Mekong Initiative,涉及緬甸、柬埔寨、泰國、寮國、越南等東協國家)的再強化。另外,在價值推動方面,關於人口販運、新聞自由、民主、人權、人際交流、資訊自由、青年領袖的培育,都是美國在印太區域尋求合作與加強佈局的重點。

對台灣的再承諾

此項法案逐一檢視美國在印太區域內的安全合作承諾與成果,台灣在法案中主要出現於兩個部分:台灣首度出現在「美國與東協的戰略夥伴關係」(SEC. 205.)段落中,內容強調美國應該肯定東協與經濟、政治、安全夥伴交往的價值,而台灣便是其中的重要環節(recognize the value of ASEAN engagement with economic, political, and security partners within Asia and elsewhere, including Australia, Canada, the European Union, India, Japan, New Zealand, Norway, the Republic of Korea, and Taiwan)。

另外一個段落則單獨闡明「美國對台灣的承諾」(SEC. 209.),開宗明義表示美國對台灣的承諾是美國的政策,支持美、台之間緊密的經濟、政治與安全關係;如實執行《台灣關係法》、三公報與雷根(Ronald Reagan)總統六項保證中的對台承諾;以及反對台灣海峽兩岸任何一方改變現狀,同時支持雙方都能接受的和平解決方案。當然,《亞洲再保證倡議法》中清楚表示美國總統應定期向台灣提供足以面對中國威脅的國防支持,同時也將最新的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)納入,敦促總統應鼓勵美國高層官員來台訪問。

《亞洲再保證倡議法》並不是「圍堵」中國的法案,因其字裡行間亦含納美國對中國持續在國際事務中扮演積極角色的種種期待。(圖:網路)

過去美國對台政策以「一法」《台灣關係法》、「三公報」(上海公報、美中建交公報、八一七公報)為基礎,而自川普總統上任後,台、美關係有了更充分的進展;不僅再次確認雷根總統的六項保證,《台灣旅行法》的通過更有助於台、美之間的戰略溝通。《亞洲再保證倡議法》的推進,正式將美國對台政策提升至「三法」(《台灣關係法》、《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》)、「三公報」與「六項保證」。

正當美國積極推進「以規則為基礎」的印太秩序的同時,《亞洲再保證倡議法》可被視為是華府對台提供「以規則為基礎」支持力量的展現。

《亞洲再保證倡議法》有一個清晰的戰略對手,即在印太區域中威脅美國利益的中國。面對這個對手,台灣在美國印太戰略利益佈局中的角色更顯關鍵。台、美之間儘管沒有「正式」的外交關係,但台灣仍被「正式」列入美國的盟邦與夥伴圈。再者,美國肯定東協與台灣的合作與交往,其實也等同於間接肯定台灣政府自1990年代持續南向的努力,這也包含了蔡英文總統自2016年啟動「以人為中心」的新南向政策理念與初步成果。

不只美國將中國「對手化」或「威脅化」,日本、澳洲、印度、甚至歐盟都「嚴正關切」中國銳實力(sharp power)的全球滲透,將其視為威脅。最明顯的例子,法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)在2018年8月召集派駐全球各國的法國大使會議期間,二度以「霸權」字眼來論述中國一帶一路的擴張行徑。

台灣不能輕忽逐漸擴散的「慮中」、「譴中」全球趨勢,除了自我警覺,更應積關注形構中的價值同盟(like-minded group)對台灣國家生存的重要意義。

面對中國因素的自我審查與回應全球趨勢的自我警覺

正當全球陷入美中貿易戰的緊張情勢,夾在兩強之間的台灣政府不能輕忽當前的變局,而台灣社會更應明智以對。值得注意的是,近年來國內充斥各種面對中國因素的「自我提醒」與「自我審查」,有些主張深怕觸怒北京對臺動武而自我限縮,有的訴求更強調台灣應爭取北京的經濟誘因與惠台利多,甚至加入一帶一路的勢力範圍,才能換來互利共榮的未來。兩年多來,類似的聲音結合不滿政府施政的批判而「被」快速凝聚,鑲嵌在民粹主義式的單向宣傳或反宣傳情境裡,以「拼經濟」的樣版說法來拒絕多元論述及不同聲音的理性溝通空間。

歷經數十年政治轉型與自我改造的台灣社會,終究還是無法掙脫我們在面對中國因素時所自我設定的透明天花板限制。不只一層的透明天花板,框限台灣深耕區域、鏈結全球的能量。在此同時,扮演鷹派傳聲筒的中國退將如王洪光、羅援等恫嚇台灣的威脅主張始終存在,隨著《台灣旅行法》的再確認,他們恐嚇與威脅的力道也與時俱進,讓強壓在台灣社會上空的透明天花板,變得更沈重。

台灣不能輕忽逐漸擴散的「慮中」、「譴中」全球趨勢,除了自我警覺,更應積關注形構中的價值同盟對台灣國家生存的重要意義。(REUTERS)

兩岸現況其實就是一個相對國力懸殊、威脅層級不斷擴大的偽平等結構。面對中國因素的自我審查與弘揚中國特異主義(exceptionalism)的政治宣傳在國內的無限蔓延,誤導民眾相信只有中國才能提供台灣發展困境的有效解方。事實上,國際形勢瞬息萬變,有越來越多的理念相近國家關切崛起中國及其海外擴張運動的負面衝擊。一言以蔽之,放眼神州不是壞事,但眼中只有神州一定沒有好事。

重新看待台-美關係的進展,儘管《亞洲再保證倡議法》的通過不代表台-美關係能立刻升級,但美國國會藉由這份法案主動強化台灣戰略地位的意義,的確展現其肯定台灣數十年來不斷強化台美合作的跨黨派努力。更別忘了今年十月美國副統彭斯(Mike Pence)在華府國防智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)公開演說中對台灣民主價值的讚揚。當台灣的重要性與被需要的程度「被」大幅提升,我們更不能妄自菲薄。

台灣社會面對美、中強權競合結構,大可敦促政府積極支持美國的民主價值並積極爭取安全保護傘,當然也可以全盤接收中國的經濟利多並高調響應民族大義。兩者唯一的差別在於,前者不會讓台灣成為美國的一部份,但後者的結果將可能讓中華民國實質轉化成中華人民共和國的一個角落。

小國在強權夾縫中求生自然不易,認清戰略環境是要務,但更重要的是如何細膩操作與果斷回應,以確保國家利益。我們認為,《亞洲再保證倡議法》只是美、中強權競逐的片段註腳,它提醒台灣政府要警覺全球趨勢的變遷路向,並且明快回應;另一方面也提醒台灣社會,別過度天真地將中國當作台灣發展的唯一解方。

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