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專欄

聚焦南海》菲律賓與越南此際討論南海劃界之戰略意圖

杜特蒂將菲律賓的底線透過媒體公開,但南海除了菲越兩國之外,中國、馬來西亞、汶萊與台灣都是南海利害相關國,劃界問題茲事體大,甚至要比「南海仲裁案」更為嚴厲,這個動作將牽涉到南海未來的權益分配問題,只是,杜特蒂為何要讓這個劃界問題「見光死」?其戰略意圖究竟為何?

林廷輝

2018年10月11日,菲律賓總統杜特蒂與越南總理阮春福與其他東協國家領導人,共同參加由「國際貨幣基金」(IMF)與「世界銀行」(World Bank)集團在印尼峇厘島舉行的年度會議,除了達成2030年實現聯合國永續發展議程目標(SDGs),菲越兩國元首在場邊也舉行了雙邊高峰會議,會中杜特蒂總統回應阮春福總理有關南海劃界事宜,雖然公開媒體訊息對於究竟是由阮春福總理或杜特蒂總統首先要求南海劃界有不同的報導,但兩國在南海維持穩定與和平是彼此間的共識,而在菲律賓先前提出的「南海仲裁案」中,越南也是支持菲律賓的。

不過,兩國在南海劃界困難重重,2009年5月7日,越南向「聯合國大陸礁層界限委員會」(CLCS)提出南海的外大陸架(礁層)主張時,除了引起中國的抗議並提出南海「九條斷續線」圖而引起國際譁然之外,菲律賓也在其向該委員會所提的立場文件中表明,與越南之間在南海存在大陸礁層重疊問題,該爭議有待兩國解決此爭議。

合理解釋是,杜特蒂在與阮春福總理會面前的抵境(抵達印尼峇厘島)記者會上表示:「這與我們的邊界劃分有關,我跟他說,等時機到了我們自然要做,但可能還要一段時間,因為我們必須先確立我們的大陸礁層界限。」

可見,菲律賓必須先確立自己的大陸礁層範圍,才能進一步與越南組成雙邊談判小組,共商畫界大事,更可確定的是,在參加會議前,越南與菲律賓外交部門已就南海問題交換過意見,杜特蒂一下飛機便表態「長久之計」,顯然是先將菲律賓的底線透過媒體公開,只是,南海除了菲越兩國之外,中國、馬來西亞、汶萊與台灣都是南海利害相關國,劃界問題茲事體大,甚至要比「南海仲裁案」更為嚴厲,由於這個動作將牽涉到南海未來的權益分配問題,只是,杜特蒂為何要讓這個劃界問題「見光死」?其戰略意圖究竟為何?以下幾點層面值得進一步分析。

10月11日,菲律賓總統杜特蒂與越南總理阮春福與其他東協國家領導人,共同參加「世界銀行」集團在印尼峇厘島舉行的年度會議,菲越兩國元首在場邊也舉行了雙邊高峰會議。(philstar.com)

避免劃界問題干擾中菲南海共同開發的合作計畫

11月習近平即將訪問菲律賓,並準備與菲律賓共同合作開發南海資源,而「中菲南海問題雙邊磋商機制」在10月18日也於北京舉行會談,中菲雙方就政治安全、漁業事務和海洋科研與環保三個領域,尋求進一步合作方案,此外,兩國談判重心更將放在深化包括海上油氣聯合勘探在內的海上務實合作。

由於「南海仲裁案」後菲律賓的「轉向」,使得東協其他國家感覺被菲律賓「出賣」,而中國也巧妙地運用菲律賓的「轉向」,使得南海抗中聯盟產生缺角,中菲共同開發南海將成為北京睦鄰外交的成功案例,這當然使南海其他聲索國心生顧忌,而當有任何一個聲索國提出南海劃界問題,但又不把中國放到海疆劃界談判機制內,那將會使中國跳腳,而如果菲律賓應允此事,也將造成中菲之間的矛盾,也會因此讓原本談好的中菲南海共同開發計畫案破局,這對杜特蒂來說,當然要謹慎應對。

換句話說,越南此時對菲律賓提出劃界議題,雖不是新議題,但卻是足以掀起南海漣漪的一招棋,即使中國某些媒體批評越南背後有美國撐腰,所以才敢對菲律賓提出此種要求,但實際狀況可能沒有那麼簡單,畢竟在南海仲裁案後,越南獨自承受中國在南海的壓力,無論是剛去世的國家主席陳大光,或是總理阮春福,今年度出訪特別勤快,謀求的是確保南海的穩定與盡速將《南海行為準則》談完,但中國在南海軍事化島礁、逐步蠶食海域控制權,今日又要與菲律賓在南海合作,使得越南更加關切南海的一舉一動,南海仲裁案裁斷出爐後,菲律賓與中國似乎都不予以執行,仲裁文當中的重心是南沙群島的島礁均不能主張專屬經濟區及大陸礁層。換言之,從菲律賓以及越南本土延伸200浬的大陸礁層或專屬經濟區,使得兩國海域重疊有待解決,既然島礁被仲裁庭判斷無法主張專屬經濟區及大陸礁層,也就是說,如果在此時機兩國瓜分南海,當中國以及台灣因不接受仲裁庭裁斷南沙島礁不能主張專屬經濟區及大陸礁層而逐漸採取實質作為,試圖證明擁有這些權利的同時,倘若菲越兩國捷足先登,將南海劃界一事「生米煮成熟飯」後,中國或台灣倘意圖在此公告專屬經濟區及大陸礁層時,將面對一次要與菲越兩國國家商談海將劃界,談判更加複雜,成功機會更加渺茫,這符合越南的利益。

中國在南海軍事化島礁、逐步蠶食海域控制權,今日又要與菲律賓在南海合作,使得越南更加關切南海的一舉一動。(CNN)

安撫菲律賓國內政治壓力

杜特蒂執政以來最為國內所詬病的就是在南海問題上對中國採取軟弱的立場,今日又要與中國進行共同開發,更讓當時主導「南海仲裁案」的官員與愛國人士心生不滿,而杜特蒂除了避免劃界問題惹到中國退出共同開發,另一方面也提出「可能還要一段時間,因為我們必須先確立我們的大陸礁層界限」的理由,這句話翻成白話文的意思便是:菲律賓必須經過行政程序,確立從菲律賓的2009年的群島基線算起的專屬經濟區及大陸礁層的範圍到何處,換言之,要花很長的時間來進行科學調查與確立外部界限,就要讓菲律賓的官員們有事可做,當杜特蒂回國交辦此事項,甚至編列海洋科學調查預算,全國上下都在討論在南海(西菲律賓海)菲律賓的專屬經濟區及大陸礁層外部界限要畫到哪裡並有共識的時候,杜特蒂早已下台,但在這過程當中,南海對杜特蒂非但沒有壓力,反而又可藉此向中國釋出善意,當越南提出難題與要求時,杜特蒂借力使力,對中國、越南及國內政治都給予一定的交代,具有相當的政治手腕。

劃界雖久,但菲律賓海域外部界限影響甚大

2014年5月23日,菲律賓外交部長羅沙里歐(Albert del Rosario)與印尼外交部長馬提(Marty Natalegawa)在菲國總統府馬拉坎南宮簽署了《菲律賓共和國政府與印尼共和國政府有關專屬經濟區劃界協定》(Agreement between the Government of the Republic of the Philippines and the Government of the Republic Indonesia Concerning the Delimitation of the Exclusive Economic Zone Boundary),這是菲律賓政府與外國簽定的第一個海疆劃界協定,歷時20年完成談判,附帶的地圖顯示兩國在民答那峨海(Mindanao Sea)、西里伯斯海(Celebes Sea)、菲律賓海(the Philippine Sea)以及太平洋南部水域的界線。由於1982年《聯合國海洋法公約》第74條與83條分別規範海岸相向或相鄰國家間專屬經濟區以及大陸礁層界限的劃定,認為爭端當事國間應在國際法的基礎上以協議劃定,以便得到公平解決。有關國家如在合理期間內未能達成任何協議,應訴諸第十五部分所規定的程序,也就是爭端解決程序,在達成協議以前,有關各國可作出實際性的臨時安排。

2014年,菲律賓與印尼外交部長馬提在菲國總統府簽署《菲律賓共和國政府與印尼共和國政府有關專屬經濟區劃界協定》 ,這是菲律賓政府與外國簽定的第一個海疆劃界協定,歷時20年完成談判。(infonet.vn)

由於這也是菲律賓首次以群島基線,未主張以1898年《巴黎條約》的條約界線與他國進行海疆劃界,因此,未來與越南倘進行劃界談判,主張條約界限立場終將改變,這當然也影響台灣與菲律賓之間的海域範圍,即使菲律賓始終將一個中國政策掛在嘴邊,不願與台灣談判海疆劃界,但從實際操作層面來看,以群島基線為準,無論延伸出來的專屬經濟區或大陸礁層,其立場與作法將有別於條約界限。

即使杜特蒂將與越南談判海疆劃界的時程往後延,但未來這兩國主動瓜分南海海洋權利的野心是有的,姑且不論太平島未來主張專屬經濟區及大陸礁層是否遇到困難,但菲律賓在確認其專屬經濟區及大陸礁層外部界限過程中,其主張若與台灣有重疊的部分,我政府必須採取因應措施,避免菲律賓的片面主張再次如同南海仲裁案一般傷及台灣。

中菲之間的共同開發,導引出越南欲與菲律賓共同解決海疆劃界問題,但劃界必須先有各自的主張,再依據海洋法公約以公平解決,倘無法達成協議,必須由訴訟當事國自願提交「國際法院」、「國際海洋法法庭」或仲裁庭解決,而這些機構又以國家合意方能組成,或均為《聯合國海洋法公約》締約方,這些條件台灣都無法參與,倘要以第三國身分參與,在制度安排下亦不可能。換言之,當菲越啟動南海海疆談判時,其他南海聲索國均將有動作,當雙方談判不成而送交公正第三方時,其他國家都有可能以第三國身分參與,中國即使主張2006年聲明排除海疆劃界運用公正的第三方解決方法,但阻止台灣參與則是肯定的;不過,趁菲律賓在準備專屬經濟區及大陸礁層外部界限的同時,台灣仍有時間好好準備,才不會再出現像南海仲裁案中「法庭之友意見書」造成進退兩難的現象。

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