晴時多雲

林濁水觀點》總統的災難(一):川普困境與朴槿惠悲劇

英、日的內閣制,既可以解決行政立法僵局,同時對有權者追究責任的機制也更犀利,可以不受任期限制換上有能力的人當政府首腦並解決行政立法一旦融合,總理權力不受節制的問題,政府施政自然更有效能,而無論是川普型或朴槿惠型的總統制災難都可以避免。

林濁水

在全球傳統建制菁英咒駡川普崛起是2016 年三大黑天鵝的聲中,川普逕自旋風捲起了美國人的信心,股市居然從去年9月連漲4個月,S&P500走勢空前強勁,22年來首見!S&P500連續106交易日跌幅小於1%道瓊工業指數創下有史以來最長上漲紀錄,自選舉以來,飆漲2800點,上攻 2 萬點,創下歷史新高,興奮之餘,全球股市 紛紛走高。

不料,川普重大政策健保案在國會慘遭挫敗,震撼了投資人。擔心川普大膽的減稅、放寬管制與建設支出的承諾跟著出狀況,川普的滿意度瞬間來到36%,創下了個人最低紀錄,美國股市跟著創2011年以來最長,達到連續第八天下跌的記錄。

美國自去年大選之後,共和黨既贏了總統選舉,參眾兩院也完勝,川普居於台灣所謂「完全執政」的有利地位,但政策推行卻重挫,這依美國制憲先賢的觀點來看並不是壞事,他們認為美國憲法是最徹底依據孟德斯鳩三權分立、權力制衡的原則規劃出來的,是最民主,最能防止政府專權的體制。現在川普健保案在共和黨擁有多數的國會觸礁,正是權力制衡的典型演出,是好事不是壞事;但是,就最近受邀要來台的政治學大師福山的觀點,川普的挫敗卻是總統制這種體制災難的標準表現。

美國自去年大選之後,共和黨既贏了總統選舉,參眾兩院也完勝,川普居於台灣所謂「完全執政」的有利地位,但川普重大政策健保案在國會慘遭挫敗。(AFP)

無獨有偶,在太平洋的這一端,美國的盟邦南韓演出的無疑是一個總統制的嚴重災難故事。

朴槿惠2013年就職南韓總統,2014年世越號沉沒,2015年群眾認為處理失當發動抗爭,支持率遇到交叉點,其後再遇MERS疫情、失業率創新高,改編教科書、列黑名單大舉淸算演藝人員等一連串事件衝擊,民眾支持度一路沉淪,本來朴槿惠上台時,新世界黨是國會最大黨,到了2016年4月國會改選,毫不意外的,新世界黨失利,陷入朝小野大困境,等到閨密事件爆發的去年11月初,總統滿意度創下5% 的紀錄,徹底喪失施政能量,11月群眾抗爭,規模達到不可思議的200萬人。12月9日,南韓國會以壓倒性多數通過總統彈劾案,當天停止行使總統許可權;3月10日,南韓憲法法院全額通過彈劾判決。

這兩個總統的災難,故事很不相同,一個是總統在權力分立原則下受到國會強勢的「制衡」而動彈不得;一個是施政後民眾對她極度失望,她卻受到憲法任期的保障,最後雖然被彈劾下台,但是走完過程下台時,她5年的任期已經剩下不到1年。

故事儘管不一樣,但是這兩個故事都只會出現在總統制的制度上面。

這樣的災難,依福山大師的說法,如果是內閣制情況將會好得多。首先,內閣制當然也必須有權力分立的架構,才不致流於專制獨裁,但是,在內閣施政正當性完全站在獲得國會信任上面,體制運作起來,權力分立中有融合。這樣,一旦行政立法出現僵局,以日本為例,2005年小泉的郵政改革、2014年安倍在「經濟三箭」遇到國會出狀況時,都斷然解散國會,解決了行政立法僵局;更有趣的是,小泉2001年第一次上台的故事。

2000年自民黨森喜朗首相支持率跌到只剩12%,森喜朗不得不提前解散眾議院進行大選,選舉時自民黨嚴重失利選票掉了12.7%,議員少了38席,幸而聯合右翼政黨仍能執政,但是沒有能力改善施政狀況,森喜朗不得不在黨團壓力下下台,才造成小泉上台,開啟了虎虎生風的政局。更早,1990年,同樣是內閣制的英國,執政的保守黨遇到首相民意滿意度崩落危機,於是黨團改選黨魁換上新首相,結果兩年後國會選舉繼續維持席位多數而執政。

南韓民眾對朴槿惠極度失望,但她卻受憲法任期的保障,最後雖然被彈劾下台,但是走完過程下台時,她5年的任期已經剩下不到1年。(AFP)

相對的,總統制總統任期有憲法保障,要他下台雖然也做得到,但是以韓國透過彈劾的手段,過程非常凶險,一旦彈劾下台,所屬政黨受傷慘重,一個黨形同殘廢,毫無像2001年的自民黨和1990年的英國保守黨一樣,因為換領導人而得到復興的契機。

透過彈劾對付失敗總統並不是韓國專利,事實上這是拉丁美洲的常態。

同樣是2016年,施政滿意度重挫到10%的巴西總統羅塞夫遭彈劾下台。過去拉丁美洲是軍人專政的天下,1980年代回復到民主制度後,流行的不再是軍事政變而是彈劾總統。1985年以來,羅塞夫已經是拉美第18位被迫下台的民選總統。

英、日這樣的制度,既可以解決行政立法僵局,同時對有權者追究責任的機制也更犀利,可以不受任期限制換上有能力的人當政府首腦並解決行政立法一旦融合,總理權力不受節制的問題,政府施政自然更有效能,而無論是川普型或朴槿惠型的總統制災難都可以避免。

很湊巧,也很不幸的,總統制産生的行政立法僵局和總統的民眾信賴長期低落,失去施政能量卻不下台兩種情境,台灣在馬、陳兩位總統時全都各自演練過一次。

不管是陳總統時朝大野小,或馬總統全面執政時,都和川普現在一樣,經常受到國會強勢「制衡」而動彈不得;兩人在第二任期,也都做得天怒人怨,成了10%總統,比朴槿惠5%總統高明不了太多,但是都受到憲法任期保障,兩人一直佔據總統大位,誰也莫可奈何。在窮途末路時,一位運用介入檢調的手段對付國會議長以保權力,結果吃上官司,聲望更加雪上加霜;一個藉著和華府對嗆走紅衞兵路線以鞏固黨內基本教義派支持,不只朝野對立愈加惡化,施政更加一籌莫展,還使得美國在「一朝被蛇咬,十年怕草繩」的餘悸下,從2003年到2014年持續打壓民進黨10多年。最後,他們兩個都使得所屬的政黨痛苦萬分,選舉巨敗。

過去國、民兩黨長期被民眾高度不滿的總統拖累而選舉大敗,現在淪到韓國。本來一直到去年年底,在有意參選總統的人選中,和朴槿恵同一個政黨的聯合國秘書長潘基文民調都一直維持領先,但是到今年一月終於持續滑落,黯然退出參選行列。這情形去年底在法國也演出了一次。

法國各黨總統候選人共5位,競選到現在,社會黨的阿蒙在民調中敬陪末座,只有10.5%支持度。(Reuters)

社會黨的歐蘭德2012年勝選法國總統,但是總統當得十分糟糕,到了2014年9月,歐蘭德的支持率居然跌到了13%—創下第五共和國的最低記錄。稍早,在2014年3月,社會黨在地方選舉中慘遭痛擊,丟掉了超過150個選區,選舉大敗之後,歐蘭德把總理尚.馬克·艾侯當成代罪羔羊,讓他去職,換上大有人氣的曼紐爾.瓦爾斯,但是一點用也沒有,民眾滿意度居然一路掉到天方夜譚的4%!2016年12月,歐蘭德終於宣布放棄連任。只是這樣社會黨的災難的傷害並不能止血,各黨總統候選人共5位,競選到現在,社會黨的阿蒙在民調中敬陪末座,只有10.5%支持度。

由於蔡總統民眾滿意度直直落,於是有名的「無情的未來事件」在3月30日發布了總統滿意度民調加權累計趨勢時,下了個驚人標題:「小英可能成為歐蘭德4.0!」。 蔡總統現在滿意度雖然不高,但是依「無情的未來事件」加權出來的34.6%畢竟比歐蘭德的4.0%還是高得多了,「無情的未來事件」未免憂慮得太誇張了;但是這至少使我們不能不從川普到朴槿惠,從馬、扁到歐蘭德,從安倍到小泉,從美韓法、台到英日,一路回顧比較一番。

最後,在看到一連串鮮明的對比之後,我們能不認真的面對福山提出來的問題,嚴肅地面總統制的災難,老老實實地處理我們的憲政體制問題嗎?

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