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林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(三):國安架構缺憾與南海危機

新政府對南海仲裁案的立場,設定在既不提U形線,又不和北京合作鼓動中國民粹民族主義;但也不和美國一樣肯定太平島是岩礁之上,基調算是穩健;但不幸的是,我國國安體制上的不利結構,使國安會決策品質偏低,欠缺妥當的具體戰略戰術規劃;內閣部會執行零亂甚至矛盾,甚至由政府提供錯誤資訊給社會大眾,鼓動出不合實際的民粹,以致於政府的處理南海案民眾的滿意度偏低,不滿意偏高。

林濁水

台灣民意基金會公布了最新民調,說受到飛彈誤射和南海仲裁案衝擊,蔡英文總統的聲望從520已下跌了14個百分點。事實上,迄今新政府不只處理飛彈誤射和南海仲裁案兩件國安事件處理出了問題,甚至連虐狗的動保事件都演變成軍隊士氣低迷的國安危機。短短時間竟然出現了一連串密集的國安機制失靈,實在令人擔心。

1996年台海飛彈危機時,為了安定人心,李登輝總統說:「國安會早準備好因應的18套劇本」。這個說法生動地說明了一個有能力的政府應付資訊不夠充分,而且變化難以事先掌握的危機時,典型的SOP。

1996年台海飛彈危機時,為了安定人心,李登輝總統說:「國安會早準備好因應的18套劇本」。圖為美國海軍獨立號航空母艦,曾在1996年台海飛彈危機時巡防台灣海峽。(資料照,記者叢昌瑾攝)

12日下午海牙仲裁法庭宣佈中國南海U形線沒有法律依據,太平島是岩礁不是島後,新政府做了4個即刻反應:

1、宣佈對仲裁結果絕不接受。

2、派出法拉葉艦巡弋,出發前總統登艦勉勵。

3、漁業署宣布太平島海域是我國傳統漁場漁產豐富。

4、海巡署宣佈會加派艦艇護漁,若有他國漁船進入200海里經濟海域,會加以驅離。

而這4項中的1、3、4項都很值得討論:

第1項全盤否定仲裁結論,等於堅持我國擁有整個中國U形線,或者是1947年中國的南海群島圖中U形線內所有島嶼,並擁有U形線中的海域權益。這樣的主張將延伸兩個意義:

一、將使台灣對南海權益主張設定在來自於台灣是中國的一部分的假設上,而不是台灣本身對南海島嶼的事實主權上,形同自我矮化,弱化台灣反駁仲裁法庭「中國的台灣當局」稱呼的力道。

二、固然國際上不乏站在中國立場而全面反對仲裁法庭判決的國家,但是他們基本上都站在蔡總統稱為「民主自由價值同盟」的對立面,因此,新政府的南海主張顯然對台灣參與「民主自由價值同盟」的國際戰略不利。

第2項是不符合事實的天外飛來一筆。

由於太平島距台灣太遠,達1600公里,所産又是價值不高的雜魚,台灣漁船極少前往捕魚,根本不是漁產豐富的台灣傳統漁場。第3項包括我國在內,南海諸國從未劃定200海里經濟海域,過去海巡巡弋也只在太平島附近,除非外船太靠近太平島,否則從没有執行200海里內驅離外國漁船的事。

第1項的失誤,不利國際外交,我國向美方增購36輛AAV7兩棲突擊車,首批原訂今年下半年就要開始交貨,美方日前突然告知我國,售台時程要延後三年半,一般推測就是針對台灣南海仲裁案反應而發出的訊息。政府發佈第3、4項的訊息,造成舉國沸騰的憤怒,並大幅拉高對政府護島護漁的期待,也因此,造成多數人對總統不登島,島上不駐軍很不諒解的效應。

太平島距台灣太遠,達1600公里,所産又是價值不高的雜魚,台灣漁船極少前往捕魚,根本不是漁產豐富的台灣傳統漁場。(記者陳彥廷攝)

很快的,13日國安會似乎決定降低台灣人反應強度,但面對的是態度強硬的幾艘船的船東,這時,從漁船出發前到航行半途,船抵太平島,一直到護漁漁船回航,國防部、漁業署、海巡署、行政院,對於放不放行、護不護行、能不能登島、回台後會不會加以處罰,不只各個部門的態度不一致,甚至同一個部門前後也不一定一樣,整個政府放出的訊息既模糊又混亂,甚至矛盾。

我們並不知道各部門這些反應是否都是依國安會的劇本演出,如果是,那表示國安會對危機情境的理解和戰略規劃都有問題;如果不是,那麼必定是國安會和內閣在決策、溝通、整合、執行上都出了問題;當然也可能國安決策和內閣執行全都出了問題。

儘管國安決策和執行的品質惡劣原因不只一端,但是憲政體制架構的不合理是一個不能跳過去的關鍵。

我國憲政體制對國安決策和執行最不利的,是國安會和國安局從內閣中割裂出來直屬總統而和內閣成為兩個互不隸屬的並立機關。這體制無論在美國總統制、英國內閣制以及法國半總統制中都是找不到的,這是蔣介石為了集權掏空內閣國安權和情報權,並且規避國會監督,透過修訂動員勘亂臨時條款而來的怪制。

我國廢除《動員勘亂臨時條款》時,對國安會、國安局兩個組織從內閣中切割出來而直屬總統的規定並没變動就直接在憲法增修條款中直接保留下來。

基本上,增修條款體制對國安會議的定位和一般國家並沒有什麼不同,都是政權領袖決定國安政策的諮詢機關,位高但是編制很小。要做決策會議時,高度仰賴各部會提供資訊,一旦會議或總統有了決斷,仍舊交下由各相關的部門執行。此所以不論是李、陳、馬直到蔡4位總統,一旦國安會中有了決策而必須公開時,並不由國安會出面宣布,而是由執行的部會首長或行政院長乃至總統自己宣布。

國安會議位高但是編制很小。要做決策會議時,高度仰賴各部會提供資訊,一旦會議或總統有了決斷,仍舊交下由各相關的部門執行。(資料照,記者張忠義攝)

美國總統制國家,內閣、國安會都由總統直接領導,內閣制國家,內閣、國安會都由總理直接領導,因此國安資訊提供-決策-執行,流程通暢無阻,也沒有政策整合問題。至於法國雙首長體制,情報機關設在總理之下,國防最高會議和國防會議是屬於國安性質會議,兩個會議和部長會議都由總統當主席。而其幕僚機構「國防秘書處」設在總理之下,由總理指揮,提供會議必要的資訊和幕僚工作;另外「部際情報委員會」同樣歸屬總理主持,提供國防最高會議和國防會議必要的情報。

在這樣的設計之下,法國首長雖然是一雙但是政府一體,總理在一般行政上是政府首腦,總統是政府和國會的仲裁者;而在國安方面,涉及國家主權問題,由總統主導,透過國防最高會議和國防會議形成決策,總理形同我國國安會秘書長,既指揮幕僚作業,又指揮決策後的執行。所以法國國安組織架構雖然比內閣制、總統制都稍複雜,但是內閣和國安會議同在總理領導之下,不存在整合溝通和決策/執行落差問題。

至於我國,在國安系統和內閣切割成兩個機構分別由總統和閣揆領導,一旦要執行時,總統都不宜指揮閣員,更何況由國安會秘書長指揮;同時,閣揆也不能指揮國安會諮詢委員。這樣的架構,從民主的角度來說,使總統在行使國安權和情報權時可以規避國會監督;而從企業管理的角度來看,在資訊提供-決策-執行的流程和政策整合上,勢必增加運作成本甚至容易出現 許多破口。

1993年,立法院在審議依據增修條款制定的《國安會組織法》時,我指出了這一個問題,認為國安幕僚機關和國安局應該像法國一樣改隸行政院;1997修憲時1,我又建議「半總統制雖然區分總統和總理的權責,但是政府仍應為一體,芬蘭、法國總統主導國防外交之方式並非在總理府之外另外設置如我國的國安會」,「我國行政院、國安會並置的兩軌體制,在將來運作時既可能形成政府的割裂,在決策執行上更易形成斷層。」,還特別指出當時「南海危機處理上已見其嚴重性弊端」,不料,因為朝野完全漠視這一個問題,「甚至法政學界也不一在意」,到了20年後的今天,竟然同樣為了南海問題,同樣遇到了國安體制架構的失當而使國安機制再度失靈,並在章法混亂之餘使蔡總統聲望受挫。

1993年,國會關於國安體制的辯論。(立法院議事錄)

到現在為止,新政府對南海仲裁案的立場,設定在既不提U形線,又不和北京合作鼓動中國民粹民族主義;但也不和美國一樣肯定太平島是岩礁之上,基調算是穩健;但不幸的是,我國國安體制上的不利結構,使國安會決策品質偏低,欠缺妥當的具體戰略戰術規劃;內閣部會執行零亂甚至矛盾,甚至由政府提供錯誤資訊給社會大眾,鼓動出不合實際的民粹,以致於政府的處理南海案民眾的滿意度偏低,不滿意偏高。

面對國安體制架構上嚴重缺憾,新政府宜重視並謀求補救。在李總統時代顯然就因為有了補救,所以因應起來比現在好,但是以李總統處理南海等事件為例,體制的結構性缺憾到底不是技術上的權宜能完全克服的,因此,要徹底解決,捨憲改外實在沒有其他途徑。

註:

1林濁水,<半總統制憲政運作展望>,1997/02/04,國家政策雙週刊。

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