晴時多雲

林濁水觀點》中國的南海幻夢VS.台灣與太平島的現實(下):仲裁案全盤皆輸的是誰?

全世界都說所有南沙的島都被仲裁成了岩礁,U形線又仲裁成不合法,中國大輸特輸,全盤皆輸,問題是,中國不是賺到了台灣跳近一中框架了嗎?那麼真正全盤皆輸的到底是誰?

林濁水

我們天才的官員秀了這様一張圖給大家,然後說:此圖無U形線11段

新政府對U形線採取了「堅決認同,但是不說」的巧門策略。

為了避免國際社會認為兩岸在南海議題上聯手或態度一致,並得罪了期待台灣可以和他們結盟為「自由民主價值同盟」的美、日,以及為了彰顯台灣的主體性,總統定調不提U形線(十一段線)、和歷史性水域等名詞;同時為了改善兩岸關係和維護U形線內的海域權益,所以堅持依據「一九四七年南海諸島位置圖」對抗仲裁法庭對U形線的否決。

坦白說,這個巧門除非美、日、中三大國和台灣的左鄰右舍各國中管事的人全都糊塗,否則沒有一個國家看不明白。

明白「一九四七年南海諸島位置圖」是什麼的美、日和台灣的左鄰右舍,對台灣的堅持當然不可能高興,只是目前他們在大勝之餘,對台灣這一個輸家的態度大概會是安撫多於乘勝追擊;然而,對台灣這一個準盟友的信任大受其傷,彌補一時不易,長期的影響如何,能不令人擔心。

明白「一九四七年南海諸島位置圖」是什麼的中國,在仲裁案大敗之餘可以慶幸,既成功地以太平島彈丸之島當支點,鬆動了台灣在第一島錬上的戰略連結,又讓台灣新政府「堅決」而主動地跳進U形線的一中框架之內,對他的戰略布局和統一正當性有所強化,算是魚與熊掌兼而得之。

自1980年代以來,中國和中華民國對「一九四七年南海諸島位置圖」的U形線的堅持一直令國際社會頭痛不已。他們最困擾的是:

中華民國和中華人民共和國,雖然強調U形線在海洋劃界時擁有優先於《聯合國海洋公約》的效力,但是卻從來不肯說出這條線的座標是什麼?也不肯定義這條線是什麼意義、在線內中國有什麼明確的權利?外國船進入缐內要守什麼義務?

以致於這些國家不知道要如何和中國談判南海的糾紛。一直到1990年代初,擁護這條線的華人愛國學者提出了一些不同的定義:有國界線、海島歸屬缐、領海外界線、歷史性水域線、歷史性權利線或傳統海疆線等,但兩國政府卻一直不肯挑任何一個來主張。

1992年,《聯合國海洋法公約》正式生效前兩年,行政院終於在《中華民國領海及鄰接區法草案》中賦予U形線的法律定義,説它是「歷史性水域」,草案條文規定:

  「中華民國之歷史性水域及其範圍,由行政院公告之。」

而條文的說明是:

「『歷史性水域』係指經由歷史證據顯示,為我國最早發現與命名、最早開發與經營、最早管轄與行使主權之固有水域,例如我國南海,茲為確保我國南海諸島及四週海域主權權利,爰將歷史性水域及其範圍明定。」

接著,1993年行政院通過的《南海政策綱領》中揭示:「南海歷史性水域界線內之海域為我國管轄之海域,我國擁有一切權益。」

問題是,所謂「我國最早發現經營」當然就像「台灣自古屬於中國」一樣是胡思亂想的夢話。其次,「一切權益」是什麼意思,也沒有任何界定。這樣的做法,引起了國際的疑慮,但是台灣外交部只是強硬聲明「對於南沙群島問題,在牽涉我國歷史性水域(所謂U形線)主權方面,我國堅持主權之立場,絕不改變。」。

1996年,立法院併案審查行政院和我提出的《領海法》草案時,我主張要保護我國在南沙群島的海域權益,在法理上有效的條件是符合國際法的「實佔原則」而不是編纂古代並不存在的所謂「從漢以來歷史水域和U形線論述」,如果把概念內涵模糊不清的歷史性水域放進法律條文,很難和海域與台灣連接的國家溝通,將導致東南亞區域緊張。

這個問題正反雙方在審查會中一再激辯。有意思的是,當時聯席會議主席之一的統派的新黨立委傅崑成,由於是海洋法專家,知道道理在哪裡,放棄堅持在條文中放進歷史性水域的概念,於是立法院終於通過了沒有歷史性水域這些字眼的《領海法》。

這一個立法結果,說明的是:「U形線所依據的法律意涵已經被中華民國領海法否決了」,按理,U形線也必須走入歷史,但統派人士並不死心,傅崑成在承受統派教條主義者的壓力之下一再對外表示,《領海及鄰接區法》之通過及歷史性水域相關條文之刪除並不意味中華民國已 放棄南海 U 形線的水域主張。

立法院議事錄:關於歷史性水域的辯論。

在這樣的氣氛下,掌握行政權的統派人士後來在行政院依據《領海法》公布領海海圖時又把U形線復活了,只是在說明中不敢再使用歷史性水域,只稱呼「我國傳統U形線」。行政院在公佈海圖時並說明:

「在我國傳統U形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土,其領海基線採直線基線及正常基線混合基線法劃定,有關基點名稱、地理座標及海圖另案公告。」

也就是讓U形線回到未定義的空白狀態。

不料,就在1998年台灣通過刪除了歷史性水域的《中華民國領海及鄰接區法》的同一年,中國把1992年《中華民國領海及鄰接區法草案》中「歷史性水域」的概念接了過去,在《專屬經濟區和大陸架法》中規定:「本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。」

2009年,中國向聯合國提交照會對南海 U 形線內擁有「相關海域」及其海床與底土主張主權權利及管轄權。中國的主張毫無疑問的南海周邊國家群起強烈抗議。1

台灣直到政權輪替前遇到南海海域爭端時,政府仍然把歷史搬出來,只不過不叫歷史水域而只客氣地提「歷史」兩字。例如:

1999年7月13日外交部聲明:南海島礁「無論就法理、歷史、地理及事實,均為中華民國領土之一部份。」

2000年政黨輪替,外交部聲明取消歷史兩字改為:「中華民國政府茲重申擁有南海四沙群島領土主」。

2005年12月,內政部進一步廢除《南海政策綱領》。結束了U 形線所涵蓋水域為中國「歷史性水域」的官方說法。但是奇怪的是這一年起,外交部的聲明重新增加了「歷史」兩字恢復「無論就法理、歷史、地理及事實,均為中華民國領土之一部份。」的說法,一直到馬總统下台都沒有改變。

2014年之前,不提U形線的不只是陳總統,連馬總統在就職後約一年後都一樣。

2009 年 5 月 12 日外交部回應南海周邊國家對大陸礁層主張表示:

「中華民國政府重申,無論就歷史、地理及國際法而言,釣魚臺列嶼以及南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域乃中華民國固有領土及水域,其主權屬於中華民國,不容置疑。中華民國對上述島嶼及周遭水域、海床及底土享有國際法所賦予之所有權益,任何國家以任何理由或方式予以主張或佔據,在法律上均屬無效。」

2010年後,南海衝突急驟上升,馬政府一直小心地不提U形線以免在國際上犯眾怒,但是到了2014年,一方面習近平咄咄逼人,要馬總統走入兩岸關係「深水區」,另一方面,馬總統愈來愈渴望在卸任前可以有個馬習會。這時外交部重提U形線,並提出一個北京喜歡的新說法

「 依據時際法的概念,我國於1947年公布南海諸島位置圖,並劃定U形線(十一段線),茲重申,依據國際法原則及國際海洋法,U形線內島嶼島礁及周邊水域,我國擁有主權及主權權利。」

2014年,一方面習近平咄咄逼人,要馬總統走入兩岸關係「深水區」,另一方面,馬總統愈來愈渴望在卸任前可以有個馬習會,於是這時外交部重提U形線。(記者劉信德攝)

歷史性權力的說法美國當然頭痛。國務院在2014年發表專文在「海洋界限」中表示,基於中國未曾以公開、昭著(notorious)、有效之形式對外提出「歷史性權利」,未能於南海有效而持續地行使主權或專屬權,乃至於沒有任何國家承認中國於九段線內的歷史性訴求等理由,無法認同中國於南海主張「歷史性權利」。

台灣重提U形線後美國强烈關切,不是要求把說不清楚的U形線說淸楚,就是要求放棄U形線的立場。到了2015年,一方面美國的壓力大,另一方面馬習交惡互嗆,馬已經對馬習會絕望,於是,2015年外交部發表立場完全不一樣,洋洋灑灑1429字的《南海說帖》

值得注意的是,說帖提到了「歷史」兩個字,也用了洋洋灑灑606字敍述中華民國的南海歷史,但是這歷史從1938年日本佔據並列編入高雄州高雄市開始,一路講到第二次世界大戰結束後、中華民國政府接收、1945駐兵守備、1990年行政院核定由高雄市政府代管太平島,行政管轄屬高雄市旗津區,以及在過去60年間,中華民國軍民充分利用及開發太平島上之天然資源,以便駐留該島完成其各自之任務。島上除有出產地下水之水井及天然植被等等。完全全跳脫統派所謂「中華民國的南海歷必從中國漢朝開始」的敍述傳統。

不料,2015年,習近平突然在歐習會不歡而散後決定舉行馬習會,會中習近平一再提起兩岸南海合作。對習的要求,據夏立言說法,馬總統並沒有什麼回應。但會後12月初行政院突然公佈南海彩色圖,其中赫然出現11段U形線,時距《領海法》修訂通過後的1999年第一次公佈U形線海圖,竟已經有16年之久。中方媒體廣泛引述《聯合報》的報導說:

「台灣藉由地圖宣示主權,恐將引起鄰近地區緊張,甚至產生兩岸意圖聯手掌控南海的猜測。」

馬習會後,馬投桃報李,決定登太平島宣誓捍衛主權,2016年3月21日更發表一份全新的《中華民國南海政策說帖》。說帖洋洋灑灑共31頁8000多字。其中抄寫古籍的部分有10頁,佔了1/3。戰後則從舊金山和約,談到中日和約,共3頁。

馬習會會中習近平一再提起兩岸南海合作。對習的要求,據夏立言說法,馬總統並沒有什麼回應。但會後12月初行政院突然公佈南海彩色圖,其中赫然出現11段U形線。(資料照,記者羅沛德攝)

這種依據古史主張現代所有權的作法,越南人有這麼一個說法:「照中國的邏輯,大概現在所有美洲的陸海空域都是屬於西班牙的,因為那裏是該國航海家哥倫布在1492年所發現的。」 其實南海是中國歷史水域的說法比越南人這個比喻還過份,因為西班牙人到底真的統治了美洲相當久的時間,但是中國從漢到清領有南沙全是虛構。

對於這樣的虛構,仲裁法庭倒裁決得簡潔犀利。法庭認定中國人曾利用南海,但是在南海中國從未行使排他性的管轄權,於是所謂經營南海,就如同一般國家國民一樣地使用公海罷了。

由於U形線太過於勉強,中國又操作得太過火,因此現在普遍的看法是在仲裁法庭大敗之後,習近平肯定在內部的權力角逐上遇到了大麻煩。假使連這樣一個權集一手的大國領袖全力押寶的U形線都出了大問題,台灣的新政府堅持依據「一九四七年南海諸島位置圖」行事真的妥當嗎?

台灣人民最不滿仲裁庭的除了仲裁法庭認定太平島是岩礁之外,就是仲裁法庭以「中國台灣當局」(Taiwan Authority of China)稱呼我國,貶抑我國作為主權國家之地位。同時非常不滿把太平島裁決成岩礁後,卻不給台灣出庭的機會,這非常不公平。

只是,問題之一是,「一九四七年南海諸島位置圖」在當時豈不是基於「台灣是中國的一部分」的立場而畫出來的嗎?蔡總統強調要遵守的《兩岸人民關係條例》豈不也是在「台灣是一個中國一區之一」的立場下立的法嗎?在這樣「一圖一法」的國家定位下反對仲裁法庭以「中國台灣當局」稱呼我國會理直氣壯嗎?

問題之二,當台灣否認自已是有別於中國的一個獨立國家時,遵守排他性承認原則的法庭,依一個國家、一個主權、一個合法政府的前提下,法庭在認定北京是中菲爭端的一造時,還有讓台灣出庭的空間嗎?當台灣還堅持「一九四七年南海諸島位置圖」的立場時,豈不形同在法理上自我封殺出庭保護自己的空間?

問題之三,當台灣和中國被雙方認同的「一九四七年南海諸島位置圖」連結起來後,台灣的主體性真的是彰顯了嗎。

問題之四,堅持舉世側目以視的古怪U形線,台灣在已經困窘的國際場合不會愈來愈弧單嗎?

我們當然知道台灣夾在中美強權之間,政策尺寸的拿捏必須小心,不應激怒任何一方,只是自已跳進U形線的一中框架中,算是小心嗎?

12日總統登艦勉勵國軍官兵,要他們捍衛我國的海域,這說法其實就是佷小心、很有恰當的立場,美中都很難挑剔。可惜的是,到了第二天,所有相關的政務官一個個都捧著「一九四七年南海諸島位置圖」去向全世界說明此圖無U形線11段,真是太奇怪了。

總統登艦勉勵國軍官兵,要他們捍衛我國的海域,這說法其實就是佷小心、很有恰當的立場,美中都很難挑剔。可惜的是,到了第二天,所有相關的政務官一個個都捧著「一九四七年南海諸島位置圖」去向全世界說明此圖無U形線11段。(圖:國防部提供)

在立法院,外交部長很自滿地說他的作法是在營造「創造性的模糊」,那麼蔡總統說的「我國海域」4個字難道是因為太清楚了,所以必須講「一九四七年南海諸島位置圖」才夠模糊?

全世界都說所有南沙的島都被仲裁成了岩礁,U形線又仲裁成不合法,中國大輸特輸,全盤皆輸,問題是,中國不是賺到了台灣跳近一中框架了嗎?那麼真正全盤皆輸的到底是誰?

現在最神奇的是,16家媒體突然登出馬總統投書建議「請內政部儘速依法劃定太平島基點、基線、領海、鄰接區及二百海里經濟海域並對外公布。」

這實在太太神奇了!豈不正是在20年前《領海法》審查時依我的「符合國際法的實占原則」主張南海權益的實踐?無論如何,這是好事,不必計較為什麼馬總統8年總統任內都不做,等到總統換了人做才嗆聲要蔡總統做,但這同時也對照出新政府堅持1947年的U形線主張太不必要,太奇怪了。

註:

出自宋承恩《中國在南海的水域主張─兼論歷史性論據的角色》一文。

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