晴時多雲

林濁水觀點》民眾滿意度驟降與總統危機處理策略(一)

中華民國式的雙首長制特色是總統有權無責,閣揆有責無權,也就是說,在責任倫理的價值實踐上是糟的,但穩定政局的價值似乎又被強化。對於這樣內閣能力薄弱、不成團隊的困局,蔡總統顯然很積極地以兩階段的「英式措施」來進行補救,儘管這兩個階段的措施在權力運作邏輯上都有其矛盾之處,但若能使新政府踏上坦途,卻是更有價值的事。只是,此舉真的能收補救之效嗎?

林濁水

從幾個民調看來,新政府面臨了民眾的滿意度急遽下降的危機。 

在上台之前,《財訊》調查,看好蔡總統施政的高達66%,看好林全施政的民眾也有61%,民眾對兩人的正面評價相當接近,都還蠻好的。不料執政一個月下來,民眾對兩人的正面評價-滿意度意外地急遽下降。

現在已經有6家公司公布了兩人的滿月民調,排除太高和太低的兩家之外,其他4家數據相當接近,蔡總統的滿意度在50%上下;林揆在40% 上下。比較之下,兩人正面評價差距拉大達一倍,林揆落後蔡總統10%,林揆還有更嚴重的,那就是不滿意度飆升到和滿意度接近,其中一家調查甚至已經出現死亡交叉;幸好蔡總統不滿意度仍然相當低,不只遠低於林全,和蔡總統自已相比不滿意度也不到滿意度的一半。

從幾個民調看來,新政府面臨了民眾的滿意度急遽下降的危機。(資料照,記者陳志曲攝)

「台灣世代智庫」進一步詳細列舉出12項蔡總統在選舉期間開出的政見,一一問民眾就職後施行狀況的評價。12項中民眾正面評價超過5成的只有「主張維持現狀,建立具一致性、可預測且可持續的兩岸關係」一項,在這項上,民眾認為符合選舉前承諾的有53.3%。其他11項,包括食安、年金、轉型正義、勞工權益、司法改革、社會安全網...等等,正面的評價全不到50%,其中6項甚至不到40%。

各項目平均下來大抵是40%,剛好和林揆的滿意度相當,而落後蔡總統的滿意度約10%。

依據這些數據,可以看出來,無論是對總統承諾的政見在執政上不見具體進展,或是對內閣發言頻頻出狀況亂成一團,民眾的不滿主要集中在閣揆身上,也就是說,責任絕大部分由閣揆承擔,至於總統雖然受到波及,並不是民眾主要追究責任的的對象。

無論是對總統承諾的政見在執政上不見具體進展,或是對內閣發言頻頻出狀況亂成一團,民眾的不滿主要集中在閣揆身上。也就是說,責任絕大部分由閣揆承擔。(資料照,記者羅沛德攝)

這些數據首先印證了憲政上長期以來政學界的一個主流看法:中華民國式的雙首長制的特色是總統有權無責,閣揆有責無權

就權力來說:總統隨時可以主導內閣施政方向,可見雖然憲法規定行政院是最高行政機關,但是在實際權力運作上行政院並沒有最高決策權。

就責任來說:閣揆閣員自已無厘頭地出了錯,民眾追究責任的對象是內閣,而決策縱使不是出於內閣,但一旦政策出了問題,由於執行者是閣員,民眾追究責任的對象仍然集中在內閣。

例如,WHA不講台灣事件,衞福部長就因此不敢到國會備詢;再如美豬事件,首當其衝的也是內閣。另外,一般閣員的任命,林揆的確擁有過去一、二十年來閣揆所沒有的自主空間,然而「大政委」和被批評為太藍的國防、外交、兩岸首長,其任用關鍵並不在閣揆,但是,一旦頻頻出包,民眾議論起來,針對的主要仍然是閣揆。

這些數據在指出總統閣揆的權責問題外,也指出了一個中華民國式雙首長制的效應,那就是:

民眾追究責任的對象既然集中在内閣,總統比較不受施政不良的波及,可以扮演撐住情勢,穩定政局的角色。

設置直選而有任期保障的實權總統,其目的本來就是透過任期的保障來穩定政局,使政府縱使失政,民意不再信賴總統,總統也不必像內閣制失去信任的總理一樣必須下台而造成政局動盪。至於中華民國的雙首長制,由於民眾追究責任的主要對象不是總統,民眾對總統的信任比總統制的總統更不容易受到傷害,於是總統便可以運用民眾對他的信賴轉換成處理政府危機的權威,因此甚至有人認為這制度會比總統制具有更好的穩定性。

換句話說,在責任明確和權力穩定兩個價值的競合上,我國體制所産生的效應是-責任倫理的價值實踐上是蠻糟的;但穩定政局的價值似乎被強化了。

決策縱使不是出於內閣,但一旦政策出了問題,由於執行者是閣員,民眾追究責任的對象仍然集中在內閣。例如,美豬事件首當其衝的就是內閣。(資料照,記者羅沛德攝)

就職一個月,總統享受蜜月期,滿意度高於閣揆的現象,在台灣並不是現在才出現。依tvbs早年民調紀錄來看就是如此:2000年陳總統滿意度77%,唐飛 65%,2008年馬總統 41%,劉揆38%。

馬總統的例子是,2008年就任總統直到2009年9月,民眾滿意度差不多都一直略高於閣揆劉兆玄,顯然馬總統還是多少發揮了撐盤的效應,只是力道遠不如蔡總統,以致於馬總統和劉揆雙雙在就職兩個月就出現滿意度的死亡交叉,幸而在半年後馬總統滿意度緩步上升,到了就職週年2009年5月滿意度終於又超過不滿意度。

現在進一步探討民眾對責任的追究集中在閣揆的現象,其原因在於:

一方面,總統因過去在選舉過程中累積了閣揆不可能有的民眾強烈信任感,這信任感短時間不容易消退;另一方面,民眾看到實際執行政策的是內閣;再一方面,民眾還至少期待了總統處理內閣危機的努力。

由於一旦內閣出狀況,蔡總統出手處理遠比馬總統更積極,動作更大,這可能是她的滿意度高出馬總統一截的關鍵。

針對內閣亂象,蔡總統密集透過共識營、總統家庭內閣餐會、總統邀各派系主要立委便當會、中常會同時對內閣和立委訓話、要求閣揆副揆分別和各政黨立委溝通等等方式處理。這種密集的溝通作法是過去歷任總統都沒有人做過的。

顯然,她非同凡響的努力雖然一方面已經在改革派法政學界間引起不小的批評,例如,「守護台灣民主平台」學者就很不能接受地說「蔡總統將內閣會議變成總統家庭會議」;而另一方面,迄今也還沒有令內閣滿意度回升,但是至少使總統的滿意度和閣揆維持了相當的差距。

針對內閣亂象,蔡總統密集透過共識營、總統家庭內閣餐會、總統邀各派系主要立委便當會、中常會同時對內閣和立委訓話、要求閣揆副揆分別和各政黨立委溝通等等方式處理。這種密集的溝通作法是過去歷任總統都沒有人做過的。(記者羅沛德攝)

蔡總統這一個比陳總統和馬總統更好的穩盤能力當然令擔心的民眾稍稍喘了一口氣。如今民眾應該還高度期待內閣能充分運用總統拉出來的這一個信任空間,努力振作,從此脫困而不要重蹈前面陳、馬兩位總統執政時,由於內閣始終難以振作而使總統穩盤作用終於耗盡的覆轍:

2009年8月88水災處理不當,閣揆滿意度一下子掉到13%,總統也跟着掉到16%,不滿意度上升到65%,馬總統的民眾滿意度不只從此難以翻身,為了脫困,總統只好不斷換閣揆,終於和陳總統一樣共同創造了耗損閣揆最凶的政府紀錄,兩人都用掉了5位閣揆。

更慘的是,換了閣揆之後總統的滿意度便一直低於後來的幾位閣揆,民眾對總統的信任不再是穩住陣腳的依賴反而成為內閣施政的包袱。於是我們突然警覺,不得不質疑總統制,尤其是有利於總統卸責的中華民國雙首長制真的是一個有利於穩定政局的制度嗎?還是只是一個保障總統不受信任也不必下台的制度?

過去的殷鑑實在令人害怕,因此在慶幸蔡總統迄今展現了比前兩位總統優勢的穩盤能力之餘,我們仍然不宜以總統危機處理得宜而滿足,必須得進一步深入探討,內閣不成團隊的根本原因,以及總統目前的危機處理方式能不能根本性、長久性地解除內閣能力薄弱的困局。當我們探討到這裡,無可避免地將遇到憲政體制在行政權行使上根本性的缺陷問題。

這憲政體制的缺憾蔡總統顯然並不是沒有想過。事實上,先前她推動的的議長中立、超黨派內閣、「大政委」體制或者破格的國安委員會人事及特殊的機要人員安排等,許許多多的措施都是想要站在不改革憲政的立場上對憲政破口進行權宜性的彌補,等到執政以後,這許許多多的措施很明顯的並不足以解決問題,於是她就採取密集「溝通」的方式當作第二階段的補救措施。

坦白講,第二階段的措施和第一階段的許多措施在權力運作的邏輯上是矛盾的,而且和第一階段的措施一樣,都有令主流台灣憲政學界搖頭的地方。如果從實用主義的角度出發,也許可以說學者是蛋頭,他們的理想固然值得尊重,但是,總統和政府能順利施政是比蛋頭學者的宏論更有價值的事。

只是,經過蔡總統兩階段的「英式措施」之後,新政府就真的可以踏上坦途嗎?經過拉拔後閣揆和內閣能力就會強化嗎?還是反而進一步虛化弱化?這一切都應該嚴肅探討,不能閃避。

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