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專欄

鬼王來鬼扯 》大稻米主義的幽靈:公糧收購到底出啥問題?

每當談到改革稻作部門和公糧收購議題時,就有文青會跳出來聲言稻米文化的重要性,但令人不解的是,文青討論公糧與稻米問題時,似乎從未有基本的「成本」概念。假設只看帳面上的花費,連同先前糧食平準基金的虧損,公糧收購至今的的花費就已達到1,868.1億,還不包括倉儲、加工與耗損的成本。而這一切,都是納稅義務人的血汗錢。

鬼王/文青別鬼扯

行政院農業委員會宣布將於今年二期稻作試辦「綠色補貼直接給付措施」,稻農可自由選擇每公頃領取1萬元給付,或保價收購繳交公糧。希望透過雙軌並行的辦法,逐步取消公糧收購。

其實從去年開始,公糧收購將取消的消息就已傳的沸沸揚揚。如今綠色補貼直接給付將試辦,馬上有地方農業首長跳出來質疑此項政策。而有些文青則擔心,取消公糧收購將會導致農村稻米文化的消失,進而造成農村與農民的滅亡。言下之意,彷彿維繫公糧收購才能保住台灣的稻米生產與農村文化。

文青愛農,情有可原。許多文青下鄉務農,搞的也是稻米生產(沒辦法,水稻種植的機械化程度最高,門檻最低)。但問題是,有多人知道台灣的公糧收購體制到底是怎麼冒出來的?幾十年來我們到底為此浪費了多少經濟與社會成本?「大稻米主義」的幽靈又如何籠罩著台灣農業,導致大家對農業的思考都因此徹底僵化?

文青愛農,情有可原。許多文青下鄉務農,搞的也是稻米生產,因為水稻種植的機械化程度最高,門檻最低。(資料照,記者蔡宗勳攝)

「小農/稻農」:統治者心中的完美組合

農業生產本來就充滿各種類型與可能性,但可悲的是,數十年來台灣人關於農民的想像,似乎總是自己有塊小田地、生產稻米、追求自給自足的小農。生產糧食作物的小自耕農的好處在哪?說出來大家可能不相信,但自古以來統治者最喜歡的就是這樣的小自耕農,因為這群人最好統治。

自中國東漢末年發展出「屯田制」以來,傳統集權體制就希冀以「小自耕農」作為主要的統治基礎。所謂的「小農」除了肩負國家對稅賦與軍糧的需求外,戰時則提供必要的兵源。此外,小農戶同時具備了養育幼兒、照料老人,負擔家庭與社會再生產的功能。換句話說,這種以生產糧食作物的小農戶不但具備經濟與國防的功能,它同時扮演了維繫社會安全的角色,可說是維繫國家社會發展安定的基石。

有趣的是,直到20世紀後,數千年前發展出的統治思想仍然屹立不搖地刻畫在統治者的腦海內。1949年國民黨實施土地改革政策時,顯然也抱有同樣的想法。透過剷除地主階層、分田的方式,創造出大批的自耕農戶。與此同時,國民黨政府則實施了「田賦徵實」、「隨賦徵購」與「肥料換穀」等米穀汲取政策,國家因此掌握了大批的公糧。

田賦徵實是啥呢?簡單來說,農地都得繳納土地稅,納稅當然是用「錢」繳納。不過,當時政府整天想要反攻大陸,同時要照顧龐大的軍公教人員,此外政府也想出口稻米到日本,換取外匯與化學肥料。因此,當時國府要求農民繳納土地稅時,改由實物米穀繳納,藉此獲取米糧資源。而農民繳納田賦時,同時還被迫要以公定價格(通常僅為市價的1/2),賣交一定數量的米糧給政府。最後,政府則管制了化學肥料的流通,並規定農民必須用稻穀實物向政府買化肥。

台中縣政府田賦實物繳納收據。(圖:文化部國家文化資料庫)

透過數種米糧汲取手段,政府因此掌握了大批米糧,數量約當全台稻米總產量的2-3成。按照李登輝的說法,此種工業部門和農業部門形成的完整二元結構,不僅提供工業部門榨取(squeeze)農業部門生產剩餘的機會,而農業部門則需同時提供廉價勞動力予都市的工業部門。因此,為了能持續汲取農業資源,當時政府當然會希望農民能多種糧食,稻米種得越多、政府越開心。因此,戰後1950-60年代間農業政策的主要特色就是「以糧為綱」,奉行「大稻米主義」的糧食局則主導了台灣農業的生產結構。

「大稻米主義」協助國家榨取農業剩餘之時,則造成台灣農業生產結構的僵化與農家的逐漸貧困

因此,早在1950年代晚期時,台灣就已出現過「糧政大辯論」,當時包括經濟部長等均反對過多的稻米,希望鼓勵農民轉作經濟作物,提高農民收入。但礙於反共體制,大稻米主義的地位可說難以動搖。

公糧收購政策的出現

1970年代初,由於日本停止進口台灣稻米,加上台灣退出聯合國、反攻大陸夢想破碎,政府因此於1972年時陸續取消肥料換穀、田賦徵實政策,台灣農民終於獲得喘息的空間。不過,1973/74年出現世界石油危機與糧食危機。儘管當時台灣內部米糧的供應量是充足的,但物價波動時,由於肥料換穀機制才剛取消,政府手中掌握的公糧數額不多,所以無法透過釋放公糧的方法,平抑市場米價。因此,當時政府決定設立「糧食平準基金」,對稻米實施保價收購政策,一方面保障農民收入,另一方面也讓政府掌握米糧,能隨時進場調節供需。

毋庸置疑,公糧保價收購是不折不扣的福利性措施。

公糧保價的目的是保障稻農的基本收益,對農業發展幾乎毫無作用。當保價收購措施推出後,等於直接大大提高農民種稻的誘因。1976年時,台灣稻米產量突破了271.3萬公噸(糙米),創下新高,成為台灣稻作生產史上的最高紀錄。稻米產量破紀錄,表面上看起來很風光很驕傲。但對糧政單位來說,這反而是頭痛的開始。首先,台灣根本沒這麼多糧倉空間可以存放這些過剩的米糧。其次,這些米又要怎麼消化?

為了處理公糧,當時政府除了提供給軍公教人員外,同時會將一部份捐贈給落後國家當救濟物資。另一項比較神奇的作法則是:以低價賣到國際市場。

公糧保價的目的是保障稻農的基本收益,對農業發展幾乎毫無作用。當保價收購措施推出後,等於直接大大提高農民種稻的誘因。(資料照,記者詹士弘攝)

雖說每此講到農產價格,總會有一堆人說台灣米價太低、農民很可憐之類的。但多數人不知道的是,相較於國際市場,台灣米價根本就不低。而自從政府訂定出優惠的保證收購價格後,台灣的米價又持續被拉高。政府若想在國際市場上賣台灣米,就得參照國際行情,而這樣的價格又低於政府的收購價格。這啥意思呢?

就是台灣政府是用賠錢的價格、以「傾銷」的方式賣台灣米!

因此,從1980年代起,政府就不斷努力設法要農民少種米。農民種的越多,政府收購的壓力就越大,財政負擔就越重。雖說虧本賣東西,理論上沒人能干涉。但「傾銷」在國際上終究是難以被接受的,美國糧商因此透過美國政府向台灣施壓,不能再對外傾銷稻米。

公糧收購下狗屁倒灶的弊端

美國施壓導致公糧的出路變小,再加上台灣人的飲食習慣逐漸改變,米飯越吃越少,所以公糧庫存的壓力越來越大。因此,政府從1980年代起,一方面鼓勵農民轉作,另一方面則逐漸縮小公糧收購的範圍。但無論是農政技術官僚或學者們都已注意到,公糧收購基本上已造成台灣農業的扭曲發展,甚至衍生一狗票弊端。

公糧收購就如同發棒棒糖的福利措施,政府每年花大把鈔票收公糧,多數稻農只重「量」、不重「質」,而這些公糧又得委託地方農會、糧商經收、儲存、加工。當公糧存放超過兩年時,已不適合食用,糧食局/農糧署只好將其碾碎成飼料米,再參照國際飼料玉米的價格(每公斤約10元左右,連公糧收購價格的一半都不到),低價賠本標售給畜牧業者拿去餵豬餵雞。

簡單來說,這就是場政府花錢高價買米,然後放在倉庫,最後又把米便宜賣出給豬吃的遊戲。

浪費公帑玩公糧收購、倉儲、加工、釋出的遊戲也就罷了,其中衍生出的弊端才叫人嘆為觀止。許多承包公糧業務的糧商都善於乾坤挪移大法,將剛經收的公糧新米移為己用,新米的價錢好,自己拿去市場賣。當農糧單位指示要調撥食米給軍隊或國中小時,糧商再將自家賣不掉的舊米拿去充數。新米、舊米一來一往,善用上下其手的空間,就賺到龐大的價差利益了。

政府每年花大把鈔票收公糧,多數稻農只重「量」、不重「質」,而這些公糧又得委託地方農會、糧商經收、儲存、加工。當公糧存放超過兩年時,已不適合食用。圖為四湖農會受託收購公糧,卻遭遇倉庫容納不下所有稻穀的窘境。(資料照,記者陳燦坤攝)

糧商靠玩公糧賺錢,地方農民又得看他們臉色,而這些糧商家族再派家族成員選個議員、立委、農會代表、總幹事,逐漸形成不容小覷地方派系勢力。可悲的是,每當公糧收購業務只要出點小差錯(如雨天搶收稻米、交糧時大塞車,或糧商刻意壓低非公糧米的收購價格等),媒體必會大幅報導,糧政官員必定會被罵翻天,這又使得農糧官員不得不跟糧商打好關係,深怕糧商哪天故意衝康。久而久之,糧政體系與糧商間就編織出千絲萬縷難以割捨的奇妙關係。話說幾年前某個南部糧商家族嫁女兒,婚宴當天到場致意的農糧署與農委會官員就高達二、三十位。此種場面所透露出的意義,也就不言而喻。

別人的孩子死不了,納稅人的血汗錢花不完

早於1998年台灣加入WTO前,為遵守WTO規範,農委會企劃處即已著手逐步取消公糧保價收購政策。當時糧食平準基金所支付的價款已達2,537億元,其後2000年底清算時,糧食平準基金總共虧損了1,020.8億元,這就是刻意保護稻作部門的代價!

而為了因應加入WTO對台灣農業的衝擊,農政單位先後編列了「農業發展基金」與「農產品受進口損害救助基金」,共2,500億元。雖說加入WTO是台灣農業進行體質改善的好時機,但於扁政府時期,這些基金卻成為政府濫發農業補助的大金庫。除令人詬病的休耕補貼外,另一項常被人提及的則是「九五機制」。原先立意良善的基金,卻淪為猶如為癌症病人施打的嗎啡。過度依賴止痛藥的結果,就是劑量越用越多。不出所料,這兩筆基金不到幾年時間,就已全數消耗殆盡。

儘管農政單位早已規劃逐步取消公糧收購,但迫於選舉政治的無奈,公糧收購政策至今仍持續著,而鄰近的日本、韓國早已取消類似的保價收購政策。(資料照,記者顏宏駿攝)

而於公糧收購部分,俗話說,計畫趕不上變化。儘管農政單位早已規劃逐步取消公糧收購,但迫於選舉政治的無奈,公糧收購政策至今仍持續著,而鄰近的日本、韓國早已取消類似的保價收購政策。另一方面,台灣的公糧收購價格則配合選舉逐年調漲,政府每年均需編列約數十億、甚至超過百億的預算進行公糧收購業務。根據別鬼扯團隊的計算,2005 – 2015年間已花費了847.3億。而這部分僅有收購公糧所支付的價款部分而已,農糧署另外支付的公糧儲藏、加工和運輸等費用,都尚未計入。另一方面,近20年來因少子化因素,加上國人年均食米消費量不斷減少,公糧的釋出管道因此不斷萎縮(主要以軍隊和學校營養午餐為主),導致公糧推陳出新的速度是越來越慢,堆積在倉庫內的公糧總額有時甚至超過70萬公噸。每年所衍生的倉儲和耗損成本,更是驚人。

每當談到改革稻作部門和公糧收購議題時,就有文青會跳出來聲言稻米文化的重要性,更進一步強調「小農/稻農」家庭所發揮的看照老人、解決失業等看不見的功能。但令人不解的是,文青討論公糧與稻米問題時,似乎從未有基本的「成本」概念。假設只看帳面上的花費,連同先前糧食平準基金的虧損,公糧收購至今的的花費就已達到1,868.1億,而這還不包括倉儲、加工與耗損的成本。若估超過2千億,可能還稍嫌保守,而這一切都是納稅義務人的血汗錢。此外,除了看得到的數字以外,公糧收購還肇生舞弊勾結、地方派系、農業生產結構僵化、兼業農過多等外部成本,這些弊端對台灣農村所造成的傷害絕非浪漫的水田稻穗景致所能掩蓋的。

當一套制度到頭來只是不斷浪費公帑,衍生一堆弊端時,難道還不需要改革嗎?

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