晴時多雲

林濁水觀點》平均 62 歲的新內閣會太「老」嗎?

林全的新內閣平均年齡達62歲,被譏為最老內閣。「老」是組閣最大的問題嗎?從其他國家的經驗來看也不盡然,但「老」的確凸顯了體制惡劣以及人才培養的問題。體制不改,林全的「老」內閣也許空前,但不見得絕後。

林濁水

內閣人事陸續公布後,新政府推出的內閣籌組有三個特色,一、平實,二、超黨派閣揆,三、由閣揆主導。

嚴格來說,超黨派並不是創舉,因為他同時也是馬扁剛上台時的最愛。

在組閣方面,依憲法明文規定,發動權在閣揆,然後再由總統公佈,對閣揆的名單予以合法性的確認;但是馬扁的作法都不照憲法文本行事,如今新內閣的組成可以說是最符合憲法文本精神的。

「平實」是蔡英文長期形塑的政治風格,近年來她個人不強調英雄主義的魅力領導,這從她心儀對象從柴契爾夫人轉移到梅克爾可見一斑;她的兩岸政策不強調創新突破而訴求維持現狀,又可見其另一端。這就和扁馬大不相同。例如,馬英九一上台,內閣匯集了一大堆響噹噹的名牌,但是終於名不副實,如今林全組閣一改馬的華麗而取平實。

然而,第三波人事公布後,新內閣另外還呈現了另一個特色,那就是年齡比較大,平均62歲,19日又透露了3位閣員,一位62歲,兩位66歲,這一來平均年齡又要上升了。

林全內閣第三波人事公布後,新內閣呈現了另一個特色,那就是年齡比較大,平均62歲。(記者王藝菘攝)

內閣平均62歲太老了嗎?

從政,無論是入閣承擔繁劇或當國家領導人,什麼樣的年齡最適當?其實沒有什麼標準。非常湊巧的,依據調查,最受美國人歡迎的頭兩位總統是雷根和甘迺迪,他們當選時正好一個是所有美國總統中最年輕的,只有43歲,而他的閣員平均不到50歲;另一個是最年長的,已經69歲,而老的那個,領導了風行一時的雷根.柴契爾主義,在他卸任那一年柏林圍牆倒塌,堂堂宣告了折磨人類的冷戰就要走向結束。

在大西洋對岸英國,固然有布萊爾在44歳當上首相,帶領工黨脫胎換骨走向新紀元,創造了工黨連續三次贏得大選的傑作;同樣也有邱吉爾在71歲退下,6年後再以77超級高齡回頭當首相直到81歲,卻仍然被英國人認為是史上最偉大的英國首相之一。英倫海峽對岸的法國,戰後他們最偉大的總統是戴高樂,他以69歲高齡當上總統,一手結束了法國第四共和亂局,締造了第5共和,最重要的是,這一位老人也同樣勇於告別舊時代,拋棄了法蘭西殖民帝國的老舊帝國包䃿,領導法國迎向新時代,和德國共同奠下歐盟成立的新基。

邱吉爾(左)在71歲退下,6年後再以77超級高齡回頭當首相直到81歲,卻仍然被英國人認為是史上最偉大的英國首相之一。法國戴高樂(右)以69歲高齡當上總統,一手結束了法國第四共和亂局,締造了第5共和。

可見老不只不是問題,而且當年一個新的時代正是這幾位老人開啟的。

既然如此,林全內閣的62歲為什麼會顯得突然而成為話題,基礎有三:

一、蔡英文自從2008年擔任民進黨主席後,就強調權力世代交替的重要,兩年後阿拉伯世界爆發茉莉花革命,再一年台灣《崩世代》出版,世代正義的問題正式全面浮現,也成為蔡英文2012年總統大選競選核心訴求之一,當然也是她當黨主席時改造民進黨的鮮明主軸。

二、2012年之後,台灣年輕人對老世代的政治經濟領導菁英普遍充滿強烈不信任,推動了一連串波濤洶湧的新型群眾運動,一直到學生佔領國會,把這個精神推到了最高境界。絕大多數的年輕人把翻轉世代正義寄託在蔡英文和民進黨身上,他們不可思議地高投票率徹底瓦解了國民黨的選情,讓蔡英文在世代正義的期待中勝出,而得以組織新政府。

三、歷任美國總統44人,其中,年輕的有43歲,年長的有69歲,但是50多歲的佔了絕大多數,有25人,佔57.8%,60歲以上的不過10人,只有22.7%,而不到50歲的也有兩成,是9人。總統年齡如此,內閣也應當不高於50~59歲這個範圍才合理。

台灣歷屆內閣新上任時,大概也在50~59的範圍之內,縱使在兩蔣威權統治時期,新閣組成時,平均年齡也很少超過60歲。1984年,俞國華組了個戒嚴時期最後一個內閣,平均年齡是61歲,接下來,1987解嚴,1989年李煥組成解嚴後第一任內閣,閣員平均59.5歲,此後每次新閣上台一次,平均年齡就降低一次,依序是:1990年郝柏村,57.8歲;1993年連戰 57.4歲;1997年蕭萬長,56.9歲。2000年,陳水扁當總統唐飛組閣,再降到平均55.7歲;2000年張俊雄,55.8歲;2002年游錫堃,54.7歲;一路降到2005年謝長廷,49.9歲。在陳水扁總統時,內閣年齢平均不到55歲。

因此,當2008年馬英九當總統,劉兆玄組閣時,平均年齡倒退到 57.7歲,便被嘲笑是千歲內閣;2012年陳冲閣員平均58.2歲,內閣更被諷刺是「退休文官俱樂部」。

基礎是如此這般,林全卻推出了幾十年來最老,甚至比戒嚴時期都還老的內閣,就不免相當突兀了。

由於肩負龐大的民意付託,因此蔡、林組閣自然鄭重其事。然而,也因此遇到的困難顯然非常大。在2016年之前,總統約3月20日當選520就職,閣揆組閣時間只有兩個月,卻都沒有時間上太短的問題;而美國國大官多,體制特別,一上台,需要參議院同意的政務官員近千,但是,總統當選到就職也只有兩個月;至於同樣屬於雙首長制的法國,總統當選後約10天閣揆就領閣員就位了。

我國今年總統選舉,選情一面倒,根本處在無競爭的狀態,本當有充裕時間籌劃未來施政的陣容,只是當選後已經過了3個月,內閣卻還沒完全安排底定。林全甚至指一位重要的位置說,「那是問到了第七個人選才答應的」,可見組閣在挑人標準高,鄭重其事之餘,也遇到不小的障礙。在這情況之下,蔡和林組閣雖然站在不受民進黨拘束的前提下準備廣納各界人才,尤其希望網羅傑出的企業界人士,但是不只明顯的並不順利,甚至呈現相當程度的小圈圈的狀況。

今年總統選舉根本處在無競爭的狀態,但當選後已經過了3個月,內閣卻還沒完全安排底定。林全甚至指一位重要的位置說,「那是問到了第七個人選才答應的」,可見組閣遇到不小的障礙。(記者林正堃攝)

之所以如此,與其說是蔡和林兩人的主觀條件所致,不如說是被的客觀條件限制住的。而這條件最關鍵的就是憲政體制。我們憲政體制的殘破造成的嚴酷情境是:

一、混亂拚湊破綻百出的代議體制不但不能發揮折衷整合社令多元價值的矛盾,反而把小矛盾激化成大衝突;權責不明總統-內閣機制,使決策和執行品質高度惡化;荒謬的國會制度制衡不足而亂政有餘

本來,兩次政權輪替時都有許多社會敬重的菁英份子懷抱獻身精神投入內閣,但是在他們離開時,幾乎沒有人留下什麼令社會肯定的政績,這體制成了葬送英雄豪傑的場所,以致於在向外,在黨政體系之外難以吸引到人才。

二、在黨政體系之內,將這個體制激化、養成惡鬥的性格有餘,培育施政人才功能不足。

民主代議體制中,最適合培育內閣人才的無非是國會,民主國家中除了例外的美國,內閣閣員比較多元,其他國家都高度仰賴國會儲備內閣人才。這在英、日兩個道地的內閣制國家,閣員由議員兼任的且不論,像內閣制的荷蘭和雙首長制的法國,他們雖然規定議員不得兼任內閣官員,但是內閣閣員至少有7成到9成是議員出身,這也同時等於閣員都是政黨要員。

但是,我國在戒嚴時期形成了蔑視國會的傳統,閣員極少從國會產生;等到民主化後,在1990年代,國會算是浮現了儲備些許內閣閣員甚至總統的功能,但是在2000年國會惡鬥愈烈,品質愈來愈惡化,和減半之後2008年國會規模太小,這功能不進反退,到了馬英九總統時代,閣員就愈來愈和國會同時也和黨脫鉤。在好的方面來說,所謂「脫鈎」是形式上行政立法走上了總統制的制衡關係,而非內閣制的支持融合關係;但在壞的角度看來,所謂脫鉤就形成「行政立法互相毀滅」的關係。

我國在戒嚴時期形成了蔑視國會的傳統,閣員極少從國會產生;等到民主化後,國會算是浮現了儲備些許內閣閣員甚至總統的功能,但是在2000年國會惡鬥愈烈,品質愈來愈惡化,和減半之後2008年國會規模太小,這功能不進反退。(資料照,記者陳志曲攝)

這一來,國會和黨就不能有效發揮掊育內閣人才的功能,所以,如今蔡英文總統和林全閣揆會想盡辦法到國會和黨之外找內閣閣員,同時堅持內閣和黨脫鉤,也就是現實下的必然了。

由於代議體制本身既擅傷害人才又不擅培育人才,於是新政權能找得到的內閣人才就愈來愈老化:老化並不是由林全帶頭的,早在馬總統上台時趨勢就形成了,如今林全內閣只能算是走在這趨勢上而已。

本來,好的憲政體制會和好的內閣及人才的儲備産生正向的循環相生效果;而我們長期以來,正是惡劣的體制和惡劣的施政品質及人才欠缺,産生了負向的循環效應。

這樣下去的話,林全內閣之老也許空前,但是恐怕不見得會絕後。

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