晴時多雲

農業二三事》淺談農業基本法

現行台灣農業法規最高位階是1973年實施的《農發條例》,儘管歷經十次修訂,卻已無法跟上潮流、面對農業在貿易自由化下的衝擊。既然新政府已宣示農業做為一項產業,要努力恢復農業過往榮景,《農業基本法》就該列為520後的優先法案,因為,沒有上位農業法令的支撐,再多的農業願景也只是空談。

焦鈞

台灣農業法規的最高位階是1973年實施的《農業發展條例》,這套以「農地管理」為主要思維為依據訂定的「農業憲法」,雖經十次的修訂,如今已無法滿足當前農業問題;要根本解決台灣農業問題,必須從過去三農:農業、農民、農村的傳統思維,轉變為三生農業觀:生活、生產、生態;若參照歐盟、日本、加拿大等農業先進國家的做法,以及未來台灣加入區域經貿組織所面臨的挑戰,台灣已經到了不擬定《農業基本法》不行的時刻。

關於《農業基本法》的立法過程,過去立法院台聯黨團時代,曾經由該黨立委尹伶瑛率先提出《農業基本法草案》版本,然歷經多次會期審查仍無法通過一讀會。其最大爭議就在於,農業基本法是否要明訂到各個子項細目,還是類似「憲法精神」只須明定綱目方向?加上行政部門的技術性杯葛等因素,於是不了了之。

學者多數主張,先有主軸,再據此明訂其他子法,譬如《農地管理辦法》、《農業保險法》、《有機農業促進法》等等;但部分農民團體或組織的立場,則希望在這套基本法中能針對某些項目,在法條文字方面可以表述的更為完整與細膩,以為規範。

要根本解決台灣農業問題,必須從過去三農:農業、農民、農村的傳統思維,轉變為三生農業觀:生活、生產、生態。(資料照,記者花孟璟攝)

他山之石

日本是採取訂定《農業基本法》,歐盟則是以「共同農業政策(CAP)」,五年做出檢討,建立中、長期的農業發展方向。日本為因應糧食供給不足、務農人口老化與國際競爭,在1999年訂定了「新農業法:糧食、農業及農村基本法」;歐盟國家當中,德國在2001年將糧農林業部改制為「消費保護暨農糧部」,英國也在同年將農業漁糧部調整為「環境糧食暨鄉村事務部」。這些例證,都足以證明《農業基本法》要與時俱進,為跟上時代轉變,朝向結合生活、生產與生態的「三生」理念,更重要的是透過農業基本法或共同農業政策,以彰顯一國對農業政策的未來發展方向與要旨。

回到台灣現行的農業政策的根本大法:《農業發展條例》,這個本於農地使用與規範為出發點的農業法令,在立法意旨上已跟不上潮流,加上缺乏相對的制高點,也就無法以更宏觀的角度,來面對農業發展可能遭遇的衝擊;包括:貿易自由化下的關稅壁壘障礙的消除使得農產品面臨農業大國的競爭,以及農業與其他產業的結合與整合。

《農業發展條例》這個本於農地使用與規範為出發點的農業法令,在立法意旨上已跟不上潮流,加上缺乏相對的制高點,也就無法以更宏觀的角度,來面對農業發展可能遭遇的衝擊。(資料照,記者林國賢攝)

追根究底,農業基本法的擬定,是為了讓農地永續使用、讓務農所得提升;有了農業基本法,方能讓社會大眾體認農業政策的重要性,回到「農業乃立國之本」的精神,讓農業與社會活動產生密切連結,方能達到農業生產、環境保護與永續經營的三位一體思維,對於消費者的飲食安全保障才能真正落實到位。

台灣當前農業問題的權責單位,分散在中央、地方政府各部門。以消費者最關心的食品安全,生產源頭的農藥檢驗與通路上架販售產品的檢驗在也是衛生局,但生產源頭的農藥管理卻是農政單位;同樣的,受天災影響導致農產品價格異常波動,權責查察單位是公平交易委員會,而農民損失補償又是農政單位;農地超限使用危害國土安全,除了國有林地為農委會管理,未來在政府組改之後都將屬於環境資源部的列管範圍。

另一個熱門話題:農舍非法變更,又涉及跨部會的中央層級的內政部,與地方政府的建管、都市計畫與農業局處。也有學者主張,台灣農地因破碎化,是否應以更高位階的「國土規劃法」、「區域計畫法」來管理農地,以根本解決農地非農用的亂象。台灣地狹人稠,耕地面積有限,每人平均耕地面積、區域耕地面積、全國耕地面積,都需要更完善與全面的角度思考。不論未來出台的農業基本法內涵與條文是甚麼,作為農業發展的母法、憲法,農政部門必須據此做出年度性的農業施政報告與每五年(或四年)的發展方針規劃。

農舍非法變更涉及跨部會的中央層級的內政部,與地方政府的建管、都市計畫與農業局處。也有學者主張,應以更高位階的「國土規劃法」、「區域計畫法」來管理農地,以根本解決農地非農用的亂象。(資料照,記者江志雄攝)

不過,國民黨八年期間農委會並未積極推動該法立法,多次以修正《農業發展條例》為由,推衍農業基本法的訂定。同樣的,農業相關法令的修正也在缺乏農業母法、憲法的情況下,不斷地將農業法令拆解,不僅沒有辦法因應貿易全球化所帶來對農業的衝擊,許多農業法令的修正更帶有強烈的政黨意識形態色彩,無形中讓農業問題惡化,讓農業發展機會流失。這些正是農業基本法未能制定所帶來的後遺症!

在強調農業是一種產業,強調要恢復過去台灣農業榮景的小英政府,更應該將《農業基本法》列為520執政後的優先法案。準總統蔡英文在其臉書發表對台灣農業三願景:農業保險與綠能對地給付、安全標章制度與農產品出口管理公司,若沒有上位農業法令的支撐,勢必事倍功半。

至於近日媒體報導,民進黨籍立委有意提出「農民團體三法:《農會法》、《漁會法》、《農田水利會組織通則》」,直接針對農漁會組織的理監事選制、以及農漁會總幹事聘任資格等問題,提出大動作的修法,目前雖尚未引發農民團體檯面上的過激反應,但私底下已遭遇不小反彈與阻力,能否順利過關斬將,仍有待觀察。不過,若能回歸農業母法的立法討論,凝聚社會最大共識,藉由綱要的釐清與制定,讓農業發展方向有所依據、農民組織更加健全,使農民收益提升、農村風貌改觀,方是立法之本意,也是台灣農業問題的根本解決之道。

註:

本文感謝台大農經系教授吳榮杰、台大農藝系教授郭華仁指導

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