林廷輝／新台灣國策智庫副執行長

從「九斷線」到「十二斷線」，傻傻分不清

1947年，中華民國的「南海諸島位置圖」上繪製了「十一條斷續線」圖；2009年，中華人民共和國提交到「聯合國大陸礁層界限委員會」（CLCS）抗議函中有「九條斷續線」圖；2014年，中國湖南地圖出版社繪製中國豎版地圖標繪了「十條斷續線」圖；2015年12月，我國內政部編繪的「南海地區地圖」中，以彩色繪圖方式標示了「十一條斷續線」圖。

1947年中華民國的「南海諸島位置圖」上所繪製的「十一條斷續線」。（圖：網路）

2009年「九條斷續線」與2015年12月，我國內政部編繪的「南海地區地圖」中的「十一條斷續線」圖。（本報製圖）

不過，「魔鬼藏在細節裡」，不清楚審視1947年的「南海諸島位置圖」及2015年的「南海地區地圖」的「第七條」線，就顯得外行許多，這微妙的第七條線延伸了一條分岔線，劃分當時尚未獨立的菲律賓領土與現在馬來西亞管轄的婆羅洲兩部分，也因此，當年的中華民國除了在南海「圈地」外，也在幫其他兩個外國劃定國界？

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而中國國民黨總統候選人朱立倫競選總部主委胡志強所說的南海「十二斷線」，倘納入並計算此分岔線，嚴格說來數字並沒有錯，但卻已造成政府困擾，畢竟作為執政黨的中國國民黨，在一連串虛線數字上都無法確定下，代表其研究以及相關說法可信度值得懷疑，而相關說辭亦可能再次被菲律賓拿到仲裁庭作為佐證資料，證明南海這一連串讓各界瘋狂的虛線是具有「可變動性」的。既然是具有「可變動性」的，當這些虛線被菲律賓打成一條不具法律地位的一條線，在南海仲裁庭已進入實質審查階段，此種主張被仲裁庭所採納後，「十二斷線」的說法將有喪失南海主權之風險。

馬政府與中國國民黨將成現代李鴻章們？

眾所皆知，中國國民黨護南海心切，從2015年3月底蔡正元等人在立法院質詢、5月底蔡英文訪問美國前及此次胡志強的言論等，均試圖誘發南海議題，在總統選舉前夕將民進黨拉回到兩岸與外交戰場。但「話說多總會出毛病」，相關說法不符法律主張與邏輯，甚至可能斷送南海上的領土主權。例如2015年3月立委蔡正元在臉書及立法院質詢毛治國時稱，馬英九在2014年9月由內政部、國史館等共同籌劃「中華民國南疆史料特展」演講內容用到「時際法」觀點，領海外就是公海的概念，成為對菲律賓有利的證據並已呈到南海仲裁庭，批判可能成為「中華民國的李鴻章們」；此次胡志強的說法，是否會被菲律賓再送到南海仲裁庭？值得後續觀察，但可以想像的是，目前最不悅的，應該就是中華人民共和國政府了。

馬英九在2014年9月「中華民國南疆史料特展」演講內容用到「時際法」觀點，領海外就是公海的概念，成為對菲律賓有利的證據並已呈到南海仲裁庭。（中央社）

今日，南海斷續線的數字，從九、十、十一到十二條都有，菲律賓在2013年1月所提的「南海仲裁案」，以「九條斷續線」為爭點，指其不符現行海洋法公約規定。因此，兩岸有「遠見」的南海學者們，開始倡議以「U形線」說法來取代既有的「斷續線」說法，如前所述，倘主張具有變動性，就不是一種法律的概念，充其量只不過是一項「朝令夕改」的政策。聰明的中華人民共和國政府，遲遲未向外界以「官方」的方式說明到底有「幾斷線」，就是一種預留空間的作法。

再者，該政府也不對這條線的法律地位進行說明。反觀台灣官員，2014年國史館館長呂芳上在「中華民國南疆史料特展」致辭時，互用中國所稱的「九斷線」及「U形線」，但目前行政部門的依據標準，應該是以1999年內政部公告，2009年修訂的「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」基點座標所載的「傳統U形線」等用語為準，只是對何謂「傳統」，與「固有疆域」的關係為何？也是解釋不清。

2014年國史館館長呂芳上在「中華民國南疆史料特展」致辭時，互用中國所稱的「九斷線」及「U形線」，對所謂「傳統」與「固有疆域」的關係，也是解釋不清。（資料照，中央社）

言多必失，謹言慎行方為真

雖說目前執政黨為選舉而攻打南海議題也不是不行，但要注意到國際社會有個「南海仲裁案」，執政黨的相關成員，特別是現任政府官員或民意代表，其「不經意」或為了政黨鬥爭刻意說出的話語，常常影響到台灣在國際社會上的利益。國際社會因官員或執政者的一句話斷送領土主權的前例屢見不鮮，例如常設國際法院（PCIJ）在1933年丹麥訴挪威的「東格陵蘭法律地位案」中便認為，1919年7月22日挪威的外交大臣愛赫倫（M. Ihlen）接見丹麥駐克里斯蒂安尼亞公使時曾口頭聲明表示，挪威政府對丹麥擁有的格陵蘭主權不予阻撓，不占領格陵蘭的一寸土地。法院認為這一聲明對挪威是具有拘束力的，輔以其他理由，最後將東格陵蘭判給了丹麥。

胡志強（左）指出，國民黨的南海政策主張，始終是「和平優先，資源共享」，這是台灣的一條道路，不要走美國、中國的路，要走自己的路。（記者廖振輝攝）

此外，1962年國際法院在柬埔寨訴泰國「柏威夏寺案」（Temple of Preah Vihear）中認為，兩國劃界後製作地圖時，泰國政府未派員參與法國人的繪製地圖任務，但法國人將柏威夏寺劃在柬埔寨這邊，此錯誤地圖送給泰國內務部長、泰國親王以及相關省份省長時，均無任何人提出異議，甚至內務部長還向法國在曼谷的官員致謝，最後國際法院認為該地圖具有法律上的效力。曾擔任過外交部長的胡志強不會不知道謹言慎行的重要性。

當胡志強說出了「十二斷線」，而主管機關內政部也未對此一說法加以澄清，雖然內政部可能會以公務員中立，不干涉選舉為由而不表態，然選舉的事情很難說，倘中國國民黨陣營贏得2016年總統選舉，豈非就要以「十二斷線」作為新政府的南海政策，內政部又該怎麼處理「長官」所說的謬論？這種可能被菲律賓仲裁案拿來引用的論調，必須有所防範，否則，放棄南海主權的可能不是民進黨，而是目前的執政黨。

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