晴時多雲

林濁水觀點》怎樣迎接國會過半(八):三階段進行國會全盤改革芻議

王柯兩人自我標榜為「國會龍頭」最懂國會要怎麼樣運作,但如今龍頭們不只不針對國會的詭異怪狀下手,把國會全盤改得像正常國家一樣,反而用調查權、透明化的爭議嗆聲互駡,轉移問題焦點,這樣的「改革」恰恰符合雙方互相指控的「改革都是玩假的」。

林濁水

王柯把國會改革的焦點放在調查權,爭得面紅耳赤,沒完沒了,即將在野的國民黨把國會調查權當做是對付未執政黨政府的利器;即將跟著民進黨上台的柯建銘,則把國會調查權當做對自己未來執政有著「很恐怖」衝擊的妖魔。只是,戲雖演得很認真、很慷慨激昂,但在慷慨激昂之餘,實在有幾個現實應該注意。

首先,除非採取德國規定,經1/4以上國會議員請求就可以成立調查委員會1,否則在政黨運作之下,國會少數黨如果出於惡鬥心態,希望成立調查委員會或小組對付執政黨政府根本不可能,而德國這個版本目前並沒有人提出,提出了也不會通過;其次,一旦調查委員會成立,這時調查委員會成員又是多數黨佔多數;最後,調查報告又得送多數黨掌控的院會認可處理。

兩黨的國會改造方案不管是荒謬劇還是假戲,當它熱鬧上演時,真正該上場的國會改造真戲就被擠出戲台之外沒得演了。(資料照,記者簡榮豐攝)

在這情形下,未來國會少數黨想借用調查權修理執政黨簡直是異想天開;相反的,執政的多數黨如果存心要追究前朝政務官,則國會調查權好用得很。道理既然是這樣,現在王柯國會設置調查權的大混戰如果不是在演假戲,否則就是荒謬戲。這個荒謬和另外兩個案子很像:一是國民黨不在籍投票方案讓步到放棄海外通訊,只剩國內不在籍投票,這對出外人和學生投票很方便,大大有利民進黨,結果江宜樺力推而柯建銘力擋,怪透了。

另一個是民進黨要執政了,柯建銘仍堅決捍衛朝野協商制度,像是非要讓國民黨將來擁有重大法案的否決權,可以拿來對付蔡總統不可,也怪透了。

只是不幸的是,不管是荒謬劇還是假戲,當它熱鬧上演時,真正該上場的國會改造真戲就被擠出戲台之外沒得演了。

現在國會改造兩個版本,國民黨鎖定調查權,認為調查權是聲望落入谷底的國會的救命仙丹;民進黨版涵蓋修憲修法修國會內規,內容寬廣得多得多。

國民黨現在急著想趁國會還擁有多數時通過國會調查權制度,社會的看法認為是國民黨想用來明年對付執政的民進黨政府;但是王金平的説法不是,他說,「國會有了調查權之後,可以讓委會會運用來進行立法政䇿的辯論,國會立法品質不善的問題就可以迎刄而解」,不管那一個才是國民黨設置調查權制度的真正目的,都同樣是邏輯不通,同樣匪夷所思。

整體來說,柯建銘的改革方案比國民黨的好,多了一些必不可少的重要內容,如「委員會單一召委」,考慮到國會和監察院的關係等。 但把不相干的18歲公民權修憲當成國會改革第一項;又有不容易了解的「修憲委員會開會公開、修憲程序公開透明」等奇怪主張;許多重要主張只有一個名詞帶到,但是一些並非關鍵的,例如「設置國會頻道和國會專屬網頁」又描述得很細節,方案體例古怪;內容龐雜但一些必要的改革重點卻又大有遺漏,不見改革章法。

現在國會改造兩個版本,國民黨鎖定調查權,認為調查權是聲望落入谷底的國會的救命仙丹;民進黨版涵蓋修憲修法修國會內規,內容寬廣得多得多。(資料照,記者陳志曲攝)

明顯柯對國會亂象的根源所在並沒有精凖的掌握2, 顯示出他對一個和正常國家的國會樣貌沒有能力想像;就已經提出來的龐雜內容也沒有排列出改革的先後次序,令人不知道從那個地方開始改革。以目前狀況來說,柯總召一方面説調查權的設置要從長計議,但是又因為陷於改革被動,只好匆匆起草一份調查權方案以應急;另一方面,則似乎以議長中立化當第一優先改革項目,但是柯長期稱讚王金平議長當得非常中立,而柯若將來當院長想也必定嚴守中立,那麼議長中立化項目當成第一優先項目有什麼急迫性的基礎

事實上,我國國會品質會這樣低落,關鍵並不在現在王柯爭吵的地方,而在於台灣不肯老老實實地按照民主先進國家國會組織和運作常態設置,以致於體制非常怪異扭曲,其怪異不正常的來源有四

1、蔣介石專制體制遺留;

2、民主化過程發明出來的過度性權宜措施;

3、憲政體制混亂;

4、國會減半。

毫無疑問的,無論是國民黨版本或柯建銘版的改革方案都沒有老實地面對這一個問題,其結果將是改革註定無濟於事。

柯建銘對國會亂象的根源所在並沒有精凖的掌握,顯示他對一個和正常國家的國會樣貌沒有能力想像;就已經提出來的龐雜內容也沒有排列出改革的先後次序。(記者方賓照攝)

眾多怪異設置的處理有的要修憲、有的要修法、有的要修國會內規,總體工程非常浩大,這一點柯建銘倒講對了。總體工程既然浩大,也的確不是在國會會期快要結束的當前可以全盤解決的;但是要說在這會期中沒有一項重要的項目可以改革,怎麼也說不過去;何況,現在一時做不到全盤性的改革,至少也該提出分階段執行的全盤計劃,在選舉時公諸於世,讓民眾知道該選哪一個黨,可惜這樣的方案現在完全沒有被提出來。

我在《國會改革白皮書》中整理出18個國會改革頂目,並依照改革的立法技術難易程度分別規劃成三個改革的階段。現在依據當前的時間條件,調整一下做這樣的建議:

一、白皮書中第一個階段要修內規13項,這13項現在可以馬上處理的有下列4項:

1、廢除現行朝野協商制度,朝野協商在院會層次只處理議事程序問題;法案實質協商放在委員會中,而且不必法制化。

2、雙召委制改為單一召委。

3、廢除委員會大風吹慣習,改為立委一個屆期內只能留在同一個委員會以建立專業資深精神。

4、提高委員會決議人數。現在委員會1/3委員就可以成會,3個就可以做決議,2個人支持就通過,簡直是兒戲。

我建議這4項而不包括調查權,因為調查權是用在監督制衡行政權用的,在改善國會立法效能上的價值遠比上述4項低得太多;另一方面,設置調查權立法技術必須細緻,難度比較高,又牽涉到《監察法》的修改,立法需要一些時間。至於這四項要修改,根本沒有立法技術問題,而且一旦改了對立法效能改善的效果宏大。

原則上,調查權建議留在下一個階段處理,但是國民黨如果堅持非現在處理,民進黨也不必害怕,只須要求做成將來必須修《監察法》的附帶決議就好,以免國民黨因此找到阻擋其他更重要的改革項目的修法的理由。

現在國會會期就要結束,《白皮書》中屬於第一階段的其他項目只好等到明年選後處理,由於那些又屬於比較技術性的項目,所以就不在這篇文章中討論。

二、第二階段修法2項。

包括《監察法》和在《立法院職權行使法》中立調查權專章,建立立法、監察兩機關權力行時的銜接和處理競合關係,解決修憲前國會調查權的行使問題,明年國會開議就可以進行。

三、第三階段修憲3項。

包括,1、比照歐洲國家的議員/人口比,增加立委席位到250席左右;2、國會議員選舉採取不分區、區域各半的並立式單一選區兩票制,擴大小黨參與國會的空間;3、憲改,確立權責相符的憲政體制並據以確立國會改革的中心思想,並明確國會的功能權限以及議長的地位職權等。

國會改革第三階段的修憲工作,應比照歐洲國家的議員/人口比,將立委席位增加到250席左右。圖為英國首相卡麥隆於國會接受詢答。(資料照,AFP)

2011年的《白皮書》是集許多議事專家和學者起草的,談不上是什麼個人的獨特創見,事實上,國民黨的智庫也曾在2014發表了一份《提升立法院議事效能之改革與前瞻》,篇幅雖然比白皮書少得多,但是內容高度相同。

國民黨智庫方案和我的《白皮書》,內容的基本精神一樣,都是讓我們國會長得跟正常國家的國會一樣。可見要怎麼樣改革學界已經有共識,只是國會掌權的人不接受。

由於他們自我標榜是「國會龍頭」,最懂國會要怎麼樣運作,於是大家在習以為常後便把立法院的組織運作包括「朝野協商」和「雙召委制」等等都當成理所當然;其實只要和正常國家比,真是處處詭異怪胎,不與人同,而詭異之處便是國會亂源之所在。如今龍頭們不只不針對這些詭異,把國會全盤改得像正常國家的,反而用調查權、透明化的爭議嗆聲互駡,轉移問題焦點,這樣的「改革」恰恰符合雙方互相指控的「改革都是玩假的」。

無論如何,要再一次強調改造國會,我們的社會已有足夠的知識,再不能讓政界把這套專制政權和奇特民粹留下的畸形國會體制繼續玩下去,卻還裝得道貌岸然。

註:

1.德國這一個辦法在1990年代初被我採用起草了一個國會調查權版本,規定立法院為行使憲法所賦予之職權,得經院會決議或四分之一以上立法委員要求,設調查委員會。這個專給在野黨用的辦法,柯建銘沿用來當2006民進黨的版本條文。但當時民進黨是執政黨,朝野關係又悪劣,柯為什麽這樣提案替在野的國民黨設想,很奇,不可解。

2.爭議焦點的調查權,一開始少數新聞報導,民進黨版本有列入,多數沒有列入,消息混亂。稍後幾天才又提出調查權的版本。

 

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