晴時多雲

自由開講》 淺談中國城管問題

蘇穩中

筆者本篇文章想簡單介紹中國城管「問題」,為什麼中國城管是個問題,其實在中國許多城市曾有發生過城管對民眾打砸搶的暴力維穩現象,引發眾多討論。城管是甚麼呢,說穿了就是與警察職權類似的國家執法人。城管問題的主要近因是中國許多地方城市在經濟發展過程中,人們湧入城市尋找工作機會,人口變多後,官民之間衝突也變多,地方政府在管理政策上有其維穩的需要,因此出現了城管執法人員。如果拉遠一點看,城管問題則與中國改革開放後的社會變遷息息相關。

中國改革開放後,在社會領域的重大變遷之一,是大規模新興移民運動的發生。截至2008年底,離開家鄉打工的農民工就高達中國總人口的十分之一,對整個社會生活形成很大的衝擊,在經濟發達的廣東、福建、浙江和江蘇等南方沿海地區,一些城市的新移民人口甚至大大超過了原來居民,例如廣東深圳市其中的非戶籍人口竟然佔全市常住人口的74%。改革開放後的新移民主要是經濟性移民,從農村流向生產和貿易活動集中的城鎮,但主要都是臨時性遷入,大多數人在原居地或家鄉仍留有房屋與戶籍。

中國地方城市在經濟發展過程中,人們大量湧入城市,官民之間衝突也變多,為了維穩,因此出現城管執法人員。城管問題與中國改革開放後的社會變遷息息相關。圖為東莞城管人員騎機車於街道巡視。(REUTERS)

新移民運動對現行的社會管理制度造成重大挑戰、對政府行政職能與公民權利產生影響,也帶來制度的變遷,比方說新移民遷徙到城市後,雖然已是城市工人,但其法定身分仍是農民,無權與城市居民享受住房、收入、福利和受教育的同等待遇,對政府而言,戶籍制度改革將是未來中國社會管理制度改革的重點之一。再者例如社區制度的發展,隨著農民工的大量遷入城市,傳統城市人口管理制度街居制面臨嚴峻的考驗,例如在維持社會秩序中,街居委員會的管理對象不僅只是戶籍居民還包括外來人口,將來城市中的街居制轉變為社區,將是另項改革重點。

城市發展帶來許多問題與挑戰,包括治安問題、環境衛生問題與生存居住問題等。改革開放後,社會抗爭的頻率與規模均不斷擴增,現今層出不窮的社會抗爭即是城市發展下的產物,學者王信賢研究指出中國社會抗爭的主要發生地點多好發於農民工大量移入的省份,例如廣東省。其次,抗爭事由不外乎與移民現象有關,諸如農民工維權、城市業主不滿或城管執法失當等等。

隨著社會管理制度重要性的提升,政府也有相關因應措施,根據《中共中央關於制定國民經濟與社會發展第十二個五年規劃的建議》,在第八點所謂加強社會建議、建立健全基本公共服務體系當中,中共指出應「健全黨和政府主導的維護群眾權益機制,完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系,整合各方面力量,建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺。」、「建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制,正確處理人民內部矛盾,把各種不穩定因素化解在基層和萌芽狀態」、「完善社會治安防控體系,加強城鄉社區警務、群防群治等基層基礎建設,嚴格公正廉潔執法,增強公共安全和社會治安保障能力。」

改革開放後,社會抗爭的頻率與規模均不斷擴增,現今層出不窮的社會抗爭即是城市發展下的產物,圖為今年8月天津大爆炸空照圖。(EPA)

中共的社會管理創新主要有兩個加大與兩個方向:加大培育社會組織力度以及加大維穩,強化基礎權力的方向以及增加公私協力的方向,不過有學者評析認為中共的社會管理仍有黨國集權的慣性與缺乏真正社會參與的社會管理。

 城管執法局是一個隨著社會發展和政府職能需要而產生的機構,城管部門納入各地方的行政編制,成為行政機構「城管局」,以自己的名義行使職權。包括對市容環境衛生、都市計畫管理(無證違法建設處罰)、道路交通秩序(違法佔路處罰)、工商行政管理(無照經營處罰)、市政管理等執法。

不過,城管執法導致各地民眾擾動不斷,政府在執法上產生諸多問題,可能在於從過去的中央層級「城管辦」權力下放到地方政府的「城管局」,城市管理行政機構過於龐大,導致城管行政權力過於集中,城管局權限過大,單一部門擁有各種行政處罰權,弱化其它機關功能,產生權責不分問題,權力過大,卻無相對制約或監督機制,對中國政府所強調的責任政府造成一定傷害。

諸多文獻指出,城管主要問題在於行政執法法規不健全,有其法制,卻無實質法治,導致城管暴力執法頻發,損害公共利益,相對人救濟法制也略顯不足,相對人受到城管執法的危害,卻無正常救濟途徑尋求法律上回復。

另外,城管執法的公權力濫用,執法人員暴力執法導致相對人的反抗,權力沒有制衡監督,依法執法的後果導致城市問題益發嚴重,民眾不滿城市管理高漲,卻沒有一個有效的民怨疏通管道,間接增加政府維穩的行政成本。

城管執法問題與地方政府治理的權力集中有關。本文認為,為了使城管執法更人性化與法治化,地方政府在城管方面措施應該除了要加強法治建設外,更要有相對的制約或實踐民主監督機制,像是建立執法人員違法執法的處罰與制裁制度、建立相對人的司法救濟制度、黨政人員的自律與輿論監督等。

綜合來看,中共的地方治理成效基本上取決於城管部門是否願意實質改革,這對中共統治當局來說會是一項重要又嚴肅的治理課題。

(文字工作者)

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