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智庫觀點》地方財政運作的警訊

黃崇哲/國立臺北大學都市計畫研究所博士

苗栗縣政府同意讓中央政府介入財政運作工作,而行政院也同意撥款8億元資金挹注應急,縣府員工薪水終於入帳。只是,苗栗縣未來是能否準時發放薪資,仍是一大問號。同時,苗栗縣成為中央政府控管財政首例,讓債台高築的台灣地方財政進入新階段的挑戰。

苗栗財政問題,顯示出台灣地方政府面臨三項警訊:一是在債務高升的趨勢下,縣市政府現金調度出現嚴重瓶頸,二是突顯出政府信用的缺陷,三是讓社會了解到原來政府公務服務可能呈現中止的窘境。

苗栗縣長徐耀昌表示,財政將節流,盼員工共體時艱。(記者吳為恭攝)

一是就預算與公庫管理而言,政府如同一般家庭或企業,都需要詳加規劃現金流量控管,以避免應該支付的支票跳票或貨款支付困難。

而一個縣市政府的支出,除了每月所需支付的公務人員薪資與退休人員退休撫恤金外,縣市政府更需負擔設備設施的水電維護、弱勢民眾的照顧給付、以及國中小學校的營養午餐等等執政應行項目。在收入面上,除了中央政府分配的統籌分配款以及補助金額外,全年都有不同稅捐收入,包括牌照稅、房屋稅,地價稅及土地增值稅。而今,年中七月苗栗縣就已無力支付薪資,還出現預借統籌款的情況,顯現出地方政府在現金調度能力嚴重失能,令人擔心的是九月開學後,國中小教育機構開學時所需的相關費用是否能夠維持正常運作,而這都是現金操作缺乏管控機制的結果。

二是地方政府信用陷入極大風險。

長期以來,大家都認為政府不會倒閉,所以不論是對於政府端的融資授信,或者是對於公務人員的融資貸款,金融機構都是以無風險的態度因應。但也就是這樣的錯誤印象,使得地方政府融資成本低廉,對照當前的低利率走勢,更讓地方政府樂於利用舉債來融通日常經常帳務支出,缺少對於資金真正成本的確實考量。對照國外從未間斷的市政債券破產或者薪資遲發經驗,苗栗的案例已經讓縣市政府的信用出現裂縫,可能增加未來其他縣市舉債融資的成本。

三是政府持續服務能力的中斷可能性。

理論上,由於預算收支需要平衡編列,以苗栗200多億預算而言,2013年約有109億中央補助以及35億的統籌分配稅款,總額超過總歲出的一半,若加上地方稅收入與融資,苗栗縣政府在現金面應該相當足夠支付各類經常門與資本門的支出。但是,其中央補助款有極大部分的金額在「集中支付」(也就是將所有帳戶統一在縣市政府名下,以增加現金運用彈性)」制度下,被運用在其他項目。換言之,中央所提供的低收入補助或弱勢營養午餐補助費,無法轉發給需要幫助的人民。更遑論面對颱風季節可能造成的災害損失、整建等費用。在在凸顯出地方政府因為財務操作的失敗與錯誤,對於各項政府服務能力所造成的嚴重影響,也讓當前的苗栗縣財政狀況成為現行預算制度失敗的錯誤範本。

苗栗縣議會被視為苗栗縣府財政希臘化的推手之一。(記者吳為恭攝)

以上這些錯誤,起源於財政紀律失靈,最大的因素即是缺乏透明度與課責度(Accountability) 的紀律。超過20年未刪減預算的議會審查,讓苗栗縣政府預算編列失去制衡力量。主要原因是選民經常要政治人物提供社會福利、推動建設等,政治人物才會舉債興辦蚊子館或煙火活動以求提高施政滿意度。只是一旦政策錯誤就會帶來現金週轉的困境,老實說,受害者也是不重視財政紀律的選民自己。

解決苗栗財政困難不難,只要強化財政紀律,追求每一分錢政府預算效率的極大化,仍有回歸財務正軌的一天。苗栗的失敗經驗將是其他縣市的轉機,相反的如果苗栗經驗無法促使財政紀律正常化發展,那苗栗將不會是台灣唯一需要中央協助的地方政府。中央政府亦然,看看希臘的經驗,瀕臨債限的國債又豈能容忍多久的貪污浪費?

(原文刊載於新台灣國策智庫通訊8月號)

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