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專欄

聚焦南海》兩岸早已在南海展開合作

美國學界與智庫公開向台灣方面施加的壓力,希望台灣去解釋U形線的法律意涵,並非如外界盛傳,美國要台灣放棄南海U形線。至於馬政府目前對南海U形線的法律意涵「不闡述、不表態」,某種程度上,馬政府已決定在南海採取模糊政策,給予國際社會的印象就是一種消極的合作,而此早已是「隱藏型的兩岸南海合作」。

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

兩岸南海合作民間倡議多年,受限於國際制約因素,目前尚看似未有正式的合作方案與計畫出現,馬英九政府相關官員多次在美國或在立法院表達不會與中國大陸進行南海合作,不過,就算如此,兩岸在南海果真就沒有合作?

兩岸南海合作牽動的不僅是亞太局勢,也牽動著南沙群島的實力分布;再者,兩岸在南海合作倘論及到主權時,由誰對外論述,在國際社會奉行一個中國政策下,非常清楚,也因此,台灣有沒有必要在南海主權方面與中國一起論述?或者是,中國有沒有給予台灣在國際社會論述的空間?都是影響到兩岸南海合作的氣氛與意願。目前,兩岸在南海主權積極合作時機與條件均不成熟,不過,在消極合作方面,其實早已默默展開。

兩岸在南海主權積極合作時機與條件均不成熟,不過,在消極合作方面,其實早已默默展開。(AFP)

南海合作先經後政?

兩岸在南海合作實際上可分為兩個層次,一為政治層面,另一個為非政治層面,在政治層面上,兩岸南海合作就如同要去推動兩岸軍事互信機制一般,如果雙方對頂層建構的部分都難以達成,那兩岸在南海政治合作方面勢必無所進展。換言之,南海在兩岸合作上所面臨的局面,就等同兩岸關係一般,先經後政是目前主流思維,包括從高孔廉與傅棟成自2008年擔任馬政府要職以來,也都認為政治議題的可能性極低,高孔廉曾表示,雖不能排除同步進行政治議題磋商的可能性,但恐怕是以先靠其他經貿協議,建立彼此互信基礎較為可行。傅棟成也強調,現在還是先經貿後政治。

由於兩岸雙方對政治上的信任並無法建立,彼此間的軍力互相對峙,敵意並沒有解除的前提下,兩岸在南海進行政治合作顯得不可能,也因此,倘台灣的軍隊重返太平島,給國際社會釋放的訊息反倒不是兩岸聯手維護南海,由於兩岸軍事互信機制建立的困難度高,兩岸在南海根本是不可能進行政治合作了,除非,兩岸優先處理軍事互信機制與建立此等措施,先讓這種軍事互信機制得以實現,否則,兩岸南海政治合作就成了奢求,所以當一方面主張軍隊重返太平島,另一方面又要兩岸在南海進行政治(包括軍事)方面的合作,無異是緣木求魚。

由於兩岸軍事互信機制建立的困難度高,兩岸在南海根本是不可能進行政治合作,除非,兩岸優先處理軍事互信機制與建立此等措施。(路透)

此外,兩岸南海政治合作勢必引起美國的關注與參與,就如同軍事互信機制建立一般,美國官員或智庫學者們均會密切注意兩岸的動態,但中共解放軍並不容許外力介入兩岸軍事安全互信機制的構建,倘要建立這種機制,一定不會建立在美中台三邊機制之下。

台灣對南海U形線不論述,其實早已展開兩岸南海合作

菲律賓就南海問題提出國際仲裁後,美國不斷要求中國應依據國際法,明確地說明其在南海之權益主張,當中便包括「U形線」之法律地位,2014年2月,美國白宮前官員貝德(Jeffrey A. Bader)撰文建議,美國應與台灣討論澄清「九斷線」之法律地位,對其主張是否與「聯合國海洋法公約」一致更為明確;美國智庫「戰略暨國際研究中心」(CSIS)研究人員葛來儀(Bonnie S. Glaser)則表示,台灣應將「十一斷線」之歷史檔案加以審視,瞭解當年劃設意圖為何,同時明確指出根據「聯合國海洋法公約」,那些島嶼得以主張200浬專屬經濟水域(EEZ),那些屬於不能維持人類居住或其本身的經濟生活,而僅能享有12浬之岩礁?

現任國務院東亞事務助卿羅素(Daniel Russel)也不斷要求中國應以國際法說明「九斷線」之法律地位。另一方面,中國各界不斷地要求兩岸在「U形線」法律地位上共同合作論述、共同維權,甚至進一步探討「U形線」內水域之共同立場。

九斷線示意圖。(維基共享)

台灣原本在南海議題上處於被邊緣化,由於各界關切台灣對「U形線」之論述,頓時成為中美「學界」(包括具半官方色彩之智庫)之「新寵兒」。對台灣而言,澄清「U形線」利弊均有,有利的是,倘台灣決定採取明確原則,在南海「U形線」的論述上,雖然可享有話語權,甚至由於掌握論述籌碼,進一步要求參與南海爭端解決機制,在多邊機制內分階段說明中華民國政府在1947年之決策過程、證據與立場;但不利的是,任何論述倘未能符合任何一方期待,恐怕進一步影響兩岸關係或是台美關係,甚至是台灣與東南亞之間的友誼,倘我國論述與菲律賓所提仲裁結果迥異,我雖不受仲裁結果拘束,然其在國際法立論上將受打擊。

由於此際中國在南海「U形線」法律地位上採取模糊策略,倘台灣在說明「U形線」上太明白而與仲裁裁決不符時,國際壓力將轉向「U形線」之繼承者中華人民共和國政府,以「十一斷線」攻擊「九斷線」,兩岸關係屆時將受嚴重影響。也因此,馬政府小心翼翼,不敢在南海U形線上具體提出論述,各界反而轉而關切可能在2016年總統大選勝出的民進黨如何處理南海U形線,不斷要求民進黨對U形線進行論述,然而,要一個手頭上完全沒有歷史檔案資料的在野黨去論述U形線,在「研究方法」上非常奇特。

菲律賓就南海問題提出國際仲裁後,美國不斷要求中國應依據國際法,明確地說明其在南海之權益主張,當中便包括「U形線」之法律地位。(路透)(圖:中國南海研究院http://www.nanhai.org.cn/)

目前,美國學界與智庫公開向台灣方面施加的壓力,希望台灣去解釋U形線的法律意涵,並非如外界盛傳,美國要台灣放棄南海U形線,台灣就南海十一條斷續線進行法理上的論述後,國際社會再以此論述去檢視中國所提出的九條斷續線,此際,菲律賓也可將中華民國政府的論述說法,提交仲裁庭成為「南海仲裁庭」的證據,也就是說,倘今日台灣對南海U形線進行了論述,其論述內容又與中國的論述不一時,就會對中國產生相當大的困擾。

至於馬政府目前對南海U形線的法律意涵「不闡述、不表態」,某種程度上,馬政府已決定在南海採取模糊政策,給予國際社會的印象就是一種消極的合作,而此早已是「隱藏型的兩岸南海合作」。

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