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專欄

聚焦南海》中國在南海引入「沖之鳥礁」爭議要避免反作用力

沖之鳥礁和中國占領的南沙群島最大問題不在「領土主權」,而都是被挑戰是否享有「主權權利」。中國挑戰「沖之鳥礁」的主權權利時,相對的,中國占領的南沙島礁在填海造陸後是否仍是「自然島」?還是「人工島」?還是「不存在自然部分的人工島」?

林廷輝/新台灣國策智庫副執行長

在馬來西亞舉行的東協外長等一系列會議中,中國外長王毅面對諸多國家發表對南海的意見後,也嚴正的表達了中國的立場。面對日本代表團的質疑,王毅採用「沖之鳥礁」爭議,反駁日本在南海挑戰中國之主張,不過,比較麻煩的是「沖之鳥礁」與中國南沙填海造陸的作法不同,兩個案例屬性不同,在援引對比時要非常小心,因為挑戰「沖之鳥礁」不能擁有海洋法上的「主權權利」,那就有可能會以同樣的標準來看待中國填海造陸後的島礁。反過來說,如果中國填海造陸後就能完美地主張其「主權權利」,而中國又何得何能能夠反對日本在「沖之鳥礁」填海造陸的舉措不能去主張相關權利呢? 

日本沖之鳥礁位置圖。(Location of Okinotorishima 维基共享)

「沖之鳥礁」是天然島礁,不是人工島

沖之鳥礁,西班牙文:Parece Vela,日文:沖ノ鳥島,是西太平洋、菲律賓海海域的瑚島,當中之兩個較大岩礁為天然形成的,沖之鳥礁目前由以下三部分組成:東露岩(高於海平面6公分,面積1.6平方公尺)、北露岩(高於海平面16公分,面積6.4平方公尺)及南礁石(人造礁)等,沖之鳥礁位於北緯20度25分、東經136度05分,離東京約1,700公里,離小笠原諸島父島約910公里,離沖繩首府那霸約1,100公里,離硫磺島約720公里,是日本唯一處於北迴歸線以南屬於熱帶氣候的最南端領土。

沖之鳥島離沖繩首府那霸約1,100公里,離硫磺島約720公里,是日本唯一處於北迴歸線以南屬於熱帶氣候的最南端領土。(AFP)

沖之鳥礁地形屬於準桌礁(almost table reef),非一般熟悉的環礁(atoll),因為環礁中有潟湖,但沖之鳥礁中間是平坦的珊瑚礁。沖之鳥礁盤成東西方向細長的橢圓形,東西長約4.5公里,南北長約1.7公里,周長約11公里。沖之鳥礁湖內的海水深度約3-5公尺,1930年代漲潮前,沖之鳥礁盤內尚有六個岩礁是露出水面,1952則剩下五個。1987年日本政府開始對東露岩和北露岩周圍放置鐵製的消波塊,並在露出海面的岩體周圍澆鑄水泥防護層。也就是說,日本所進行的人為工事,主要是要保護自然原生的部分,避免海水進一步侵蝕,同時防止海平面上升造成自然形成的陸地區塊消失,無法主張由島礁所衍生的海洋權利。

任何海洋權利(領海、鄰接區、專屬經濟區及大陸礁層)之主張,均須要由陸地開始。1982年《聯合國海洋法公約》的精神便是這種「陸地統治(主宰)海洋」的原則,只有擁有陸地區域才能主張由陸地所衍生的海洋權益,反之則不行,亦無法因此證明島礁歸屬,例如一個國家大陸礁層自然延伸,其上的島嶼均屬此一國家的說法是違反海洋法公約。

換言之,日本深怕沖之鳥礁消失後,無法進一步主張其海洋權利,此時,與中國南海填海造陸相較,中國的作法是直接在既有的礁盤上擴大,人工建築物可能已將自然形成的部分破壞了,倘若自然形成的部分無法被完善的保存下來,則就不是島嶼,而成為真正的人工島了,由於中國迄今未對外公布照片細節,因此無從得知中國是否已破壞自然形成部分。至於何謂島嶼及島嶼之權利,《海洋法公約》第121條規定:

1. 島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。

2. 除第3款另有規定外,島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。

3. 不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架。

也因此,國際社會(包括中國)並未挑戰沖之鳥礁的確是高潮時高於水面,雖然只有16公分及60公分,屬於岩礁,在法律上當然可以擁有領海及鄰接區(毗連區),國際社會挑戰日本的是,因為此一島礁不能維持人類居住或其本身的經濟生活,所以不能主張200浬專屬經濟海域(區)及大陸礁層(架)。例如,當日本在2008年11月12日將沖之鳥礁擁有大陸礁層之主張提交「聯合國大陸礁層界限委員會」(CLCS)時,美國、中國、韓國、帛琉等國表達關切,中韓兩國措辭強硬,甚至主張CLCS無權處理部分日本提案,兩國政府分別於2009年2月6日及27日對日本提案所涉之沖之鳥部分,基於國際法,向聯合國秘書處提出公開抗議。

但美國與帛琉則依第三國通知,明白表示不反對日本之提案,同時不反對CLCS處理日本的提案。甚至帛琉在2009年5月8日向CLCS提案,與日本提案之沖之鳥礁向南延伸幾乎完全重疊,承認沖之鳥礁能擁有自然延伸的大陸礁層,才有重疊問題,等於間接承認沖之鳥礁是具有全效力的島嶼。

永暑礁的自然形成的100公分高岩石位於西南端上,其餘礁在海水高潮時被淹沒,東北側也有礁石高出水面60公分。今日填海造陸已達到2.8平方公里,成為永暑島。(路透)

關鍵在「自然形成」部分是否獲得保存

一般而言,島嶼是否不得含有任何人工因素在內?實際上,自然形成的島嶼和人工島嶼之間的界限有時難以劃清,如一國在海中建某種屏障,海沙就會逆向流動而最終堆積形成一個島嶼,這種情況就很難斷定自然形成還是人工建造的。且並非所有具人為加工結構之島嶼均屬於「人工島」,主權國為了防止特殊地質(例如珊瑚礁)之島嶼因為風化或侵蝕喪失高潮水平面土地所構築的補強或防護措施,即使其人工結構之比例顯然超過了自然形成之部分,該島嶼仍不因此成為「人工島」而喪失領海與領空主權。但如果是純粹的「人工島」,其設施和結構不具有島嶼地位,沒有任何海洋權益,其存在也不影響領海、專屬經濟海域或大陸礁層界限的劃定。也就是說,中國要證明的不是自然形成的部分和人工的部分比例大小,國際社會存疑的是,自然形成的部分到底還存不存在這個世界上,還是已經被剷平沒入海中。

國際社會存疑的是,自然形成的部分到底還存不存在這個世界上,還是已經被剷平沒入海中。(路透)

例如原本永暑礁的自然形成的100公分高岩石位於西南端上(北緯9度33分,東經112度53分),其餘礁在海水高潮時被淹沒,東北側也有礁石高出水面60公分。但今日填海造陸已達到2.8平方公里,成為永暑島,當王毅說「我們在南海的權利主張早已存在,沒有必要再通過填海造地予以強化」時,代表原本的永暑礁就可以主張相關海洋權益,既然如此,當菲律賓對永暑礁是否享有200浬專屬經濟區等進行挑戰時,在邏輯上,中國實在也不需要填海造陸來進一步證明公約第121條第3項的「維持人類居住或其本身的經濟生活」,按照王毅的說法原本就享有這些「主權權利」。

因此,沖之鳥礁和中國占領的南沙群島最大問題不在「領土主權」,而都是被挑戰是否享有「主權權利」,換句話說,當中國挑戰「沖之鳥礁」的主權權利時,相對的,中國占領的南沙島礁在填海造陸後是否仍是「自然島」?還是「人工島」?還是「不存在自然部分的人工島」?中國在未來也必需向國際社會說明清楚,否則挑戰了「沖之鳥礁」,其反作用力會回到自己所主張的「南沙島礁」上。

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