前不久，帛琉因為受到中國觀光客大量的湧入，造成天然環境受到破壞，為了避免情況日益嚴重，也為了避免帛琉經濟過度仰賴中國觀光客，在日前由政府宣布將來自中國的航班減半。無獨有偶的，鄰近中國的台灣，在2008年正式開放中國遊客來台觀光後，也面臨了觀光客人數過多對觀光景點的影響與衝擊，以及伴隨而來的經濟依賴與政治效應。但與帛琉不同的是，台灣在中國國民黨政府下卻是不斷提高中國遊客赴台的各種限制，先撇開近年台港的「反中」情緒以及中國遊客飽受爭議與批評的觀光行為，到底台灣在制定觀光政策背後的思維是什麼？又如果我們不想只靠開放遊客上限來經營觀光產業，台灣可以採取甚麼樣的思考與策略呢？
帛琉有天堂的美稱
強調旅客數量的觀光政策：2000年至今
台灣積極推動觀光產業大概可以從2000年談起，2002年陳水扁政府開始推動「六年觀光客倍增計劃」，目標在2008年將台灣打造成為觀光之島，使來台旅客人數倍增；繼而馬政府上任後，配合著2008年開放中國遊客赴台觀光，並於隔年起開始推動「觀光拔尖計畫」，使來台旅客總人數逐年創下新高，預計將於2016年以前突破千萬人次，提前達成台灣「千萬觀光大國」的目標。
由於台灣的主要客源國為中國，為了增加中國遊客赴台觀光所帶來的經濟效益，政府也配合不斷鬆綁中國觀光客赴台的人數限制。但是，這樣不斷調高中國遊客的人數上限卻也使得台灣在旅遊產業鏈中的交通、住宿與觀光人力等各方面的承載量皆明顯不足；同時，對於地小人稠的台灣，不斷上升的遊客人數也對各自然景點的生態環境造成衝擊，更間接影響台灣的觀光品質。
從政治與經濟的角度來看，這樣逐漸對中國觀光客開放會對其它國際觀光客造成排擠影響，並更進一步加強台灣對中國的觀光依賴，甚至是經濟上的依賴，並對未來台灣與中國之間可能的政治談判削弱台灣方面的籌碼1。
不過，就政策思維而言，我們可以發現，台灣的觀光政策從2000年至今，多數只注重如何有效提高赴台灣旅遊的觀光客數量，特別是在2008年之後，一再提高中國觀光客的人數上限每每都成為了政府觀光政策的目標。而背後的考量就是如何刺激台灣的經濟，觀光則成為了政府在政策運用時的一個工具：一個為了提高經濟成長所制定出的政策。
近年來中國遊客數量激增，出現許多與地方無關的產業，圖為台東居民抗議紅珊瑚販售店與台東無關（圖片來源：UDN TV）
從永續發展到永續觀光
我們可以看到台灣在發展與推動觀光的同時，往往都是以追求經濟數字的成長為目標。而放眼世界，這樣的政策指導與準則，也長時間主宰著全球的經濟與社會發展。直到過度強調開發與經濟成長的後遺症，例如環境污染與生態破壞等現象出現後，人類不得不對此進行反思，視經濟的長久發展為建立在資源的合理運用之下，「永續」（Sustainability）的概念才開始被提出。1987年，聯合國布倫特蘭委員會（Brundtland Commission）將「永續發展」定義為「滿足當代需求，同時不損及後代滿足其本身需求」2。
受到永續發展理念的影響，「永續觀光」也逐漸成為討論的議題。對觀光而言，一個地區的觀光資源如果過度開發、濫用而造成破壞，那麼吸引遊客而來的景點也會因此消失，如此對於當地的觀光收益與經濟將帶來更嚴重的衝擊。1992年，聯合國在巴西里約熱內盧舉行的地球高峰會議（Earth Summit），與會一百多個國家在會中共同提出「二十一世紀議程」（Agenda 21）。其中，第19條就是為觀光產業能夠永續經營而做出的承諾：在降低遊憩活動對當地衝擊的同時，保育具有吸引觀光利益的自然與文化資源，並鼓勵地方居民參與，以促進觀光資源的永續發展。
永續觀光並不是一種觀光或旅遊的方式與模式，也不是單純把永續觀光的定義限縮到只有綠色觀光或低碳觀光。也就是說，任何種類的觀光都應該是建立在永續發展的前提之上。因此，永續觀光正如同UNWTO認為「觀光應該要通盤考量到當前與未來的經濟、社會與環境衝擊，同時瞭解遊客、產業，以及環境與當地社群的需求」。而使觀光能更為永續發展，就必須在制定與執行觀光政策時對上述的各種因素進行充分考量，以落實在與觀光發展的每一個環節與層面上3。
觀光能更為永續發展，就必須在制定與執行觀光政策時對上述的各種因素進行充分考量，以落實在與觀光發展的每一個環節與層面上。（記者鄭旭凱攝）
重新思考台灣觀光發展
過去台灣的觀光發展模式，多以能否帶動並刺激經濟成長為主要目的，同時追逐著觀光客人數的增減。這樣的觀光政策產出，自然不會考慮到長久的經濟發展，更遑論是對台灣社會與自然環境所造成的衝擊。但是，台灣與其周邊島嶼的面積總和相較於鄰近國家如中國、日本等都相對較小，因此在計算到彼此國家的觀光客人數時本來就不能要求數量上完全相等，甚至也不應該讓面積狹小的台灣湧入過量的觀光客。
回到文章最一開始的新聞，當時帛琉總統 Tommy Remengesau在受訪時就表示：「不應只著眼於現狀，而應該是著眼於明天過後的未來。」我們應該有所體認，即便是為了經濟成長，還是要建立在能用永續運用資源的基礎上；同時，更不能忽略掉除了經濟，我們還有社會、文化與自然環境等各個層面需要納入發展的考量當中。而追求旅客人數成長的觀光模式，不但只是加速台灣觀光資源的消耗，甚至在開放中國觀光客來台之後，讓我們的觀光業，乃至於台灣的經濟與環境發展更出現了可預期的危機與困境，而這一切都不是只強調旅客人數的政策思維就可以解決的。台灣的觀光政策與產業必須走向以永續發展為導向的經營模式，才能真正觸及當前的困境。而如何在經營台灣觀光資源的過程中，以經濟、人文社會與生態的永續發展為前提，進而制訂相關且整體的政策，正是政策制定者與產業界應該去思考的方向4。
註解》
1. 請見Yu-Wen Su, Hui-Lin Lin & Lon-Mu Liu （2012） ‘Chinese tourists in Taiwan: Crowding out effects, opening policy and its implications’, Tourism Management Perspectives, 4: 45-55；Ian Rowen （2014） ‘Tourism as a territorial strategy: The case of China and Taiwan’, Annals of Tourism Research, 46: 62-74.
2. World Commission on Environment and Development （1987） Our common future, Oxford University Press, New York.
3. UNWTO & UNEP （2005）, Making Tourism More Sustainable: A Guide for Policy Makers, UNWTO, Madrid & UNEP, Paris.
4. 本文改寫自〈從追求旅客人數成長到永續觀光之發展：台灣的觀光政策再檢討〉，曾發表於「第19屆臺灣地理國際學術研討會暨第四屆亞洲SUSTEP （Sustainability, Science, Technology and Policy, Asia） 研討會」。
本文經授權轉載自地理眼GeogDaily：落實這座島的永續觀光：對台灣觀光發展的省思
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