晴時多雲

全憲盟觀點》強化國會少數保護,落實憲政民主

無論是採總統制、內閣制或半總統制,少了對「國會少數」的保障,憲政民主亦無法鞏固。惟有修憲賦予少數國會議員聲請法律違憲調查權,才能避免多數違憲霸凌少數,維護憲政秩序。

全憲盟/陳英鈐

現制究竟應該往內閣制還是總統制修,人言言殊。有的主張恢復閣揆同意權,有人則擔心此舉為閣揆同意權買票鋪路。刻意製造兩個太陽(雙首長)互不相讓,要不亂也難;李登輝和郝柏村從肝膽相照到肝膽俱裂,殷鑑不遠。要趕在六月底前就中央政府體制達成修憲共識,難度很高。其實在政黨政治下,無論採總統制、內閣制或半總統制,都必須強化國會少數保護,憲政民主才能鞏固。第二階段修憲以前,透過修法即可賦予總額四分之一以上立法委員將法案交付公民複決、以及聲請大法官解釋。

在政黨政治下,無論採總統制、內閣制或半總統制,都必須強化國會少數保護,憲政民主才能鞏固。(資料照,記者簡榮豐攝)

美國憲法之父Madison為避免立法權由一院行使,可能產生立法權腐敗與專擅,故設計參議院與眾議院相互制衡。我國對兩院制陌生,一時引進不易。賦予反對黨將法案交付公民複決權可部分取代兩院制。丹麥在1953年廢除上議院,同時修改憲法第42條,賦予三分之一以上國會議員得提案,在國會通過法案後三週內,要求國會議長將法案交付公民複決。如多數投票者反對法案,且反對者達全體有投票權人三分之一以上,則法案打消。執政者因忌憚公民複決,施政多與反對黨協商,不敢背離真正多數民意,此項規定實際僅動用過一次。

我國現制下,當重大議案不獲國會多數支持,國會不倒閣卻百般杯葛,例如阿扁2000年宣布核四停建,若總額四分之一以上立委得提案交公民複決,便可打開僵局。同樣地,國會多數對於有爭議性的法案,可以一方面協商取得共識通過,另一方面直接規定法案必須強制複決、由人民仲裁,強化爭議性法案的民主正當性。當總統透過黨紀掌握國會多數時,少數黨藉由公民複決發動權,也可間接節制總統權力。若賦予總統發動公民投票權,固然也可打開僵局,有些人則擔心總統權力太大,難以節制。相對地,少數黨在發動公民複決前,黨團內部就必須先看看民調是否支持,尤其若規定至少必須全體有投票權人四分之一以上參與投票,公民複決始生法律拘束力,少數黨勢必會審慎行使此項權力,否則將招來民意懲罰。民主不只是透過四年一次選舉算總帳而已,透過這項制度,可以翻轉現行鳥籠公投法下,代議民主與直接民主對立、甚至國會與人民宰制與反宰制的關係,建構直接與間接民主相輔相成的半直接民主。

為避免多數違憲霸凌少數,賦予少數國會議員聲請法律違憲審查,乃維護憲政秩序所不可或缺。(資料照,記者劉信德攝)

為避免多數違憲霸凌少數,賦予少數國會議員聲請法律違憲審查,乃維護憲政秩序所不可或缺,法國2008年修憲也引進此項制度。我國現行法賦予總額三分之一以上立法委員得聲請釋憲,然門檻過高,以致2008年後功能不彰。司法院修正草案參考德國基本法第93條規定,將立法委員聲請人數降低為總額四分之一以上,可惜迄今仍未通過。

以上機制若修憲通過最好,單純立法保障亦無不可。六月前的第一階段修憲不易取得共識,修法相對容易達成。然強化國會少數保護具有制衡國會多數作用,現有國會多數若非受到極大連任壓力,不會引刀自宮。現在又到國會改選旺季,只要選民標舉以上機制篩選候選人,相信透過立法達到實質修憲目的不難達成。

(中央大學法律與政府研究所教授、台灣法學會監事)

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