現制究竟應該往內閣制還是總統制修，人言言殊。有的主張恢復閣揆同意權，有人則擔心此舉為閣揆同意權買票鋪路。刻意製造兩個太陽（雙首長）互不相讓，要不亂也難；李登輝和郝柏村從肝膽相照到肝膽俱裂，殷鑑不遠。要趕在六月底前就中央政府體制達成修憲共識，難度很高。其實在政黨政治下，無論採總統制、內閣制或半總統制，都必須強化國會少數保護，憲政民主才能鞏固。第二階段修憲以前，透過修法即可賦予總額四分之一以上立法委員將法案交付公民複決、以及聲請大法官解釋。
在政黨政治下，無論採總統制、內閣制或半總統制，都必須強化國會少數保護，憲政民主才能鞏固。（資料照，記者簡榮豐攝）
美國憲法之父Madison為避免立法權由一院行使，可能產生立法權腐敗與專擅，故設計參議院與眾議院相互制衡。我國對兩院制陌生，一時引進不易。賦予反對黨將法案交付公民複決權可部分取代兩院制。丹麥在1953年廢除上議院，同時修改憲法第42條，賦予三分之一以上國會議員得提案，在國會通過法案後三週內，要求國會議長將法案交付公民複決。如多數投票者反對法案，且反對者達全體有投票權人三分之一以上，則法案打消。執政者因忌憚公民複決，施政多與反對黨協商，不敢背離真正多數民意，此項規定實際僅動用過一次。
我國現制下，當重大議案不獲國會多數支持，國會不倒閣卻百般杯葛，例如阿扁2000年宣布核四停建，若總額四分之一以上立委得提案交公民複決，便可打開僵局。同樣地，國會多數對於有爭議性的法案，可以一方面協商取得共識通過，另一方面直接規定法案必須強制複決、由人民仲裁，強化爭議性法案的民主正當性。當總統透過黨紀掌握國會多數時，少數黨藉由公民複決發動權，也可間接節制總統權力。若賦予總統發動公民投票權，固然也可打開僵局，有些人則擔心總統權力太大，難以節制。相對地，少數黨在發動公民複決前，黨團內部就必須先看看民調是否支持，尤其若規定至少必須全體有投票權人四分之一以上參與投票，公民複決始生法律拘束力，少數黨勢必會審慎行使此項權力，否則將招來民意懲罰。民主不只是透過四年一次選舉算總帳而已，透過這項制度，可以翻轉現行鳥籠公投法下，代議民主與直接民主對立、甚至國會與人民宰制與反宰制的關係，建構直接與間接民主相輔相成的半直接民主。
為避免多數違憲霸凌少數，賦予少數國會議員聲請法律違憲審查，乃維護憲政秩序所不可或缺。（資料照，記者劉信德攝）
為避免多數違憲霸凌少數，賦予少數國會議員聲請法律違憲審查，乃維護憲政秩序所不可或缺，法國2008年修憲也引進此項制度。我國現行法賦予總額三分之一以上立法委員得聲請釋憲，然門檻過高，以致2008年後功能不彰。司法院修正草案參考德國基本法第93條規定，將立法委員聲請人數降低為總額四分之一以上，可惜迄今仍未通過。
以上機制若修憲通過最好，單純立法保障亦無不可。六月前的第一階段修憲不易取得共識，修法相對容易達成。然強化國會少數保護具有制衡國會多數作用，現有國會多數若非受到極大連任壓力，不會引刀自宮。現在又到國會改選旺季，只要選民標舉以上機制篩選候選人，相信透過立法達到實質修憲目的不難達成。
（中央大學法律與政府研究所教授、台灣法學會監事）
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