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自由共和國》黃國昌 /讓人民決定不分區立委

2015-02-02 06:00

(資料照,記者詹朝陽攝)

黃國昌 /中研院法律所研究員;島國前進發起人

「黨意悖離民意」以及「國會決策未能反映人民意志」,可說是現今飽受社會各界指摘「代議民主失靈」問題的具體表徵,從核四續建的爭議、會計法修正的醜聞、到黑箱服貿協議的偷渡,都是清楚的例證。無疑地,現行國會選舉制度所造成「立委席次與選民投票結果間存在相當落差」的結果,在其中扮演了關鍵角色。也因此,在近來針對憲政改革的倡議中,將「單一選區兩票制」的立委選制,由「並立制」(mixed-member majoritarian system)改為「聯立制」(mixed-member proportional system)的呼聲,逐漸取得了廣泛的支持。

的確,讓國會的結構能夠儘量反映社會中不同選民的偏好,促進多元意見與價值都能在國會中取得適切合比例的代表,將有助於代議民主的健全運作,這也是為何較能實踐「比例代表」(proportional representation)理念的聯立制,為許多民主先進歐洲國家所採行的原因。當然,我國是否能順利地改採聯立制,在現行超高的修憲門檻之下,仍然充滿了高度不確定性。

改採「開放名單」制度

事實上,關於國會選制的改革,除了「聯立制vs.並立制」之外,另一個值得推進的方向,是將「不分區立委」的選舉方式,由現行的「閉鎖名單」(closed list)改為「開放名單」(open list)制度。所謂「閉鎖名單」,就是將政黨不分區立委的先後排序,完全交由政黨自行決定,選民只有支持與反對兩種立場可以選擇,對於名單中候選人之良窳排序,完全無從置喙。此種閉鎖名單制度,一方面容易造成政黨的專擅與政治利益交換,特別是在不分區立委排序由少數政黨菁英獨斷的情形下,更是嚴重弱化不分區立委的民主正當性,一方面也將導致不分區立委負責與效忠的首要對象,不再是選民、而是政黨,將「黨意」置於「民意」之上,反而成為常態。

由我國兩大政黨過去不分區立委提名所曾產生的爭議,以及其具體表現所曾招致的批判,都可以印證上開所述「閉鎖名單」制度缺點的現實性。

也正是因為如此,許多國家針對議會不分區席次的選舉,已採取某種形式的「開放名單」制度,使得選民除了「選黨」,也可針對政黨所推薦的不分區名單排序,享有一定程度的影響力。例如,奧地利、瑞典等國,允許選民在「選黨」之外,還能「選人」,選民的決定將直接影響哪位不分區立委排名在前而優先當選。在「開放名單制度」中還有其他不同的類型,不過其基本的理念都是給予選民更大的決定權限,不再被政黨逼迫必須照單全收。

此種開放名單制度不僅較閉鎖名單更符合民主的價值,也清楚地讓不分區立委負責的對象,不再僅是政黨,而更應該是選民。此外,針對東歐民主轉型國家所踐行的相關研究,也顯示開放名單制度的採行,有助於提升政府治理的表現,以及透明、參與及民主等重要價值的實踐。

我國的不分區立委提名及排名,全部由政黨菁英獨斷,選民除了投票支持政黨,事前無法影響,事後也無從罷免,在制度面上使不分區立委徹底淪為政黨禁臠。值得吾人深思的是:這真的是我們想要的不分區立委嗎?何不改採開放名單制度,讓選民可以直接參與不分區立委的選擇,也促使不分區立委將「民意」置於「黨意」之上,不再只是政黨的投票部隊。

矯正代議民主失靈的問題,修憲固有其必要性,但也不應因此模糊主要政黨修法改革的責任。「不分區立委改採開放名單制度」,正是另一項毋需修憲,透過修法就可以完成的改革。

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