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姜皇池/對《 服貿協議 》審議之意見

2013-09-02 06:00

◎ 姜皇池/台大法律系教授

凡對外事務往往涉及高度專業與機密,是以對外談判經常是由擁有充分資訊與專業能力之行政部門處理。若談判伊始,即讓代表不同利益之國會議員介入,恐於保密有礙,亦違專業分工。而因若談判結果最後由國會審議,即不應輕易指責是黑箱作業。但另一方面,考量後續得順利推動,是以一般實踐上又會先與相關利益衝擊者相諮商,並會告知國會重要領袖大概方向與內容。

不該黑箱卻又作黑箱

回顧《服貿協議》之談判,政府縱不讓國會事先比手畫腳,但因牽連層面龐雜,涉及利益重大,最低範圍內亦應先行利益評估,猶應諮詢相關業者,始能確認國家經濟利益之所在。但本案中,絕大部分業者根本不知發生何事,直至簽署文件公布,衝擊各方,於舉國譁然後,政府始委託研究,提出總體經濟影響評估報告,告訴國人簽署協議後將對我國總體GDP之增加率約○.○○二五%!此嶄新報告,彷彿告訴國人,從頭到尾根本未曾作經濟利益評估,更遑論包括國家安全、政治衝擊等等在內的總體國家利益分析。

至於有無溝通?陸委會報告指出談判過程是:「個別拜訪、電話聯繫」、「採小規模、不公開方式進行溝通與徵詢意見」,似乎僅極少數與政府有密切關係之「產業」,始將其利益藉「私下電話聯絡」列入考量?著實令人驚訝!勞委會報告認為:「不可否認可能有部分廠商、自營作業者及勞工,因外來競爭加劇而受衝擊」,政府應「協助就業及提升技能」等等。彷若將犧牲眾多本土中小型服務產業,以換取金融財團在中國利益?遭指責黑箱作業,實不足為奇。

當社會瀰漫不安,國會準備逐條審議時刻,政府又「訓示」國人:根據國際法,協議不能修改,否則有違國際誠信。然檢視國際與國內實踐,協議是當然可以修改。

就國際法而言,學理上是曾有爭執,有認為不得進行附條件之同意;有認為不當然排除。聯合國國際法委員會在一九九九年的年度報告書針對此有詳細報告,認定此不構成問題,因若當事方同意,則根據新內容,若當事方不同意,則重新談判,無庸於條約法公約中規範。

明明可改,卻拗說不能改

至於國際實踐,美國國會審查雙邊條約,即不乏要求行政部門修改條約之特定條款後始予以同意之實踐。從一七九五年到一九九一年間,美國參議院審議九○一件憲法意義之雙邊條約案,其中一一五件是附條件通過的。修改方式相當簡單,以一九八五年美國與英國有關引渡之補充條約為例,兩國政府以「換文」針對參議院所做修改之條件同意接受,並進行修改。

至於國內實踐,一九九三年立法院議決《北美事務協調委員會與美國在台協會著作權保護協定》時,即附加八個保留條款方式通過,立院將此項決議函覆行政院,政院再派員赴美協商。更重要的是,《服貿協議》第二十四條第一項規定:「本協議簽署後,雙方應各自完成相關程序並以書面通知另一方。本協議自雙方均收到對方通知後次日起生效」,所謂「完成相關程序」,即表示踐行雙方國內法律程序,而既然須經立法院審議,當然有修改可能,是協議簽署所預見。

簡言之,縱使雙邊條約,亦不排除得針對特定條款進行附條件通過,此亦是民主國家對外談判應受民意機關監督之制度設計,若需修改,亦無損國際誠信。