晴時多雲

自由共和國》施能傑/懲處管理權,才是行政權絕對無法讓渡的核心權力

筆者認為憲法第七十七條的內涵,實難由憲法文字直接推導,基於安定性和政府運作利益,憲法法庭應尊重權力分立原則,採限縮而非擴張司法權的解釋。(資料照)

施能傑/政大公共行政系教授

三月廿九日憲法法庭將討論兩件爭訟案例,最關鍵的議題是「行政首長是否有權將年度工作考績丁等者直接免職?」民間企業及多數民主國家政府行政主管們,一定會覺得不可思議,行政首長行使懲處管理權,怎麼會有合憲性問題呢?

沒聽錯,這個由台北高等行政法院承審法官提起的聲請案,法官直接幫被受免職提起行政訴訟者寫狀子,認為憲法第七十七條意旨,是指僅有司法院懲戒法院法官們,才有權做成公務同仁免職的最後決定,行政首長們都不行,讓行政首長最重要的懲處管理權完全繳械。

這項釋憲案的結果,關係著民主國家憲法權力分立的大原則,更牽動台灣各級政府組織有效運作的基石。筆者呼籲,憲法法庭不要做出可怕的錯誤意見書,將懲處管理權認定是司法權的核心事項,因為,懲戒管理權才是行政權的核心事項,而且絕對不可讓渡,事後救濟審理才是司法權的天職。

政府組織各級管理者,都必須帶領同仁完成任務職掌,要求工作進度和成果,並確保沒有重大違法、不當或失職等行為,透過每日工作的密集指導監督和觀察,運用職權上賦予的管理權,依循內部管理程序及法定程序和事由,對於同仁工作和行為表現,直接且即時地給予不同方式的獎勵和懲處,這是行政組織領導者人力資源管理工作的最重要核心之一,如果連這個職權都被剝奪,那如何維持組織運作應有的紀律及激勵?

這個道理,簡單到一般民眾都懂。即使是政府或民間受雇者,企盼受到更多保障,但也會認為這是任何組織運作之應然

台灣會有樣歷經數十年的權力分立爭論,實因憲法第七十七條稱「司法院為國家最高司法機關,掌理公務員之懲戒」,文意可有不同解釋下所惹起的一池春水。有一派公法教育工作者和實務法官們,師承德國法制,基於該國基本法第九十六條有同樣條文,實務上也是法院掌理懲戒,因此認為台灣實務上自然亦當相同,就是應該朝「懲戒一元化」,由司法權替代行政權直接負責第一線管理者角色的大一統解釋。

筆者認為憲法第七十七條的內涵,實難由憲法文字直接推導,基於安定性和政府運作利益,憲法法庭應尊重權力分立原則,採限縮而非擴張司法權的解釋。

首先,司法院掌理之懲戒,應該和當時具政治間接民意基礎的監察院彈劾權做串連,只有監察院通過的彈劾,才交給司法院做懲戒決定。其次,在憲法施行前,行政首長本來就行使懲處管理權,制憲者清楚知悉但卻不在第七十七條收歸給司法權一統,就表示 制憲立法者就很清楚,懲處管理權是行政權是不可讓渡的管理權,司法權不該跨越觸及此一領域。第三,德國基本法內容有其經歷納粹時期背景後的獨特思考模式,和典型民主立憲國家權力分立內容有所不同,實不應直接援引。司法院大法官前輩們過往的幾次解釋,也認定必須要給行政首長這樣的管理高權空間,接受懲戒和懲處並行的合憲性。

獨特的五權分立憲法,將政府人力資源管理權,從進用到退休,當然也包括工作期間的工作管理等,都交給考試院(廣義的行政權),這也更證明制憲者本意很清楚,權力分立的大方向就是,司法權是事後救濟,如何管理公務員是專屬行政權,管理法律則是立法權。即使五權分立很獨有,但涉及懲處管理權議題,仍是民主憲法的三權分立方式,這也很容易簡單理解。

立法者接著制訂相關法律,讓行政權管理者依據考績法,年終時就所屬同仁全年工作狀況做成評價等第,善盡「綜覈名實、信賞必罰」之責,並立法規定一旦丁等,就是直接免職,根本不必經輔導改善程序。這些都是代表民意的立法權之集體意志,行政權首長依法執行,司法權根本不容置喙。更何況現行公務員懲戒法第一條就明說,公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者,從其規定。

懲處管理權專屬行政機關首長,並不表示可以恣意濫權,因為一樣需依循法定程序處理有狀況的同仁,受不利處分者當然可以向司法權尋求最終救濟,憲法服公職權依舊沒受影響。

民主國家憲法法院對於法律違憲審查是非常謹慎的,宣告違憲代表法學素養豐厚但無民意基礎的大法官,直接挑戰代表民意的立法權意志形成空間,挑戰權力分立原則的順序底線。權力分立前的司法自制 (judicial restraint),是美國最高法院早在一八一○年 Fletcher v. Peck, 10 U.S. 87一案就已提出,除非立法權通過的法律和憲法條文之間,有著 「明確且高張的不相容性 (clear and strong incompatibility)」,否則就不該恣意宣告法律違憲,破壞民主憲政應首重立法權和行政權共同形成意志的空間。

憲法法庭的歷史責任應該是,當釋憲結果對於擴張司法權所產生的公共利益,遠小於強化行政權產生的公共利益,更小於政府效能利或利益時,憲法法庭應該窮盡力量,謹守捍衛民主國家憲法權力分立原則的政治性和法治國目的,不往擴張司法權的天秤傾斜。絕大多數民主國家都不採此權力分立觀點,為何一定要以德國獨特模式為尊?司法權被部分社會民眾認為不接地氣之際,讓法官扮演第一線管理者時,既無法即時處理,又沒有實務現場經驗,會符合政府運作的最大公共利益?

筆者作為政府人力資源管理研究者,清楚瞭解美英日及更多國家的憲法和法律制度,不會如同德國一般,將工作紀律管理交給法官擔任第一線處理;更以曾任政府機關首長近十年及行政院人事長的經驗,誠摯希望憲法法庭理解這個問題時,多參考各國法制,一旦行政權喪失這項專屬核心權時,各級政府運作將陷入難以想像的圖像,同仁不再接受紀律要求,行政主管也放棄及時管理權,我們如何對得起納稅人?

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