晴時多雲

自由共和國》洪財隆/如何與科技巨擘搏鬥 澳洲近來的政策實驗和經驗教人鼓舞

如何有效規範、節制數位平台,近年來幾乎已成為全球各地政府的共識(美國也已覺醒),倡議和立法不斷,其中尤以澳洲決心納管數位平台,要求他們必須為運用在地新聞內容付費的作法最具成效。(圖︰路透)

洪財隆/公平會委員

本身沒有產製任何資訊和內容,卻掌握最多的資訊和內容並據以獲利(同時嘉惠消費者),谷歌(Google)和臉書(Facebook)等數位平台巨人的商業模式之神奇,確實是古往今來首見,堪稱史上最風光的「搭便車」行為(free riding)。

然而,隨著規模日益龐大和技術不斷創新,這些跨國科技巨擘對人們日常生活的穿透(大數據與隱私權問題),以及對各層面既有秩序(市場競爭乃至民主體制與價值)的顛覆力之強,也逐漸教人心生敬畏。

如何有效規範、節制,甚至馴服這些日漸失控的力量,近年來幾乎已成為全球各地政府的共識(美國也已覺醒),倡議和立法不斷,其中尤以澳洲決心納管數位平台,要求他們必須為運用在地新聞內容付費的作法最具成效。在今年二月由國會通過「新聞媒體與數位平台強制議價法規」,更是臨門一腳。

澳洲的「史詩級」果敢行動目前看來成績不惡,除了歐盟已經表態支持且將在原先法規納入「澳洲模式」之外,並已引發各國群起仿效。初步研判,後續的「骨牌效應」應會相當驚人,包括勢必會對規範平台其他爭議行為的創意立法造成鼓舞,以及為更重要的國際合作打下基礎。

話說回來,「澳洲模式」的精髓究竟何在?

其一,針對使用新聞內容的合理付費問題,澳洲把視角從「法律權利」轉向「市場力」,並由競爭法機關率先立案調查。

為了解決這個問題,西班牙、歐盟和法國都曾先後修正著作權法,擴大解釋物權法上的「鄰接權」概念,要求平台在使用新聞標題或連結部分內容時,必須先取得新聞來源機構的授權。可惜成效不彰,主要理由在於,創設法律權利本身很容易成為爭訟標的,流於法庭上的眾說紛紜。

澳洲則著眼於日益數位化的媒體廣告資源,即將被谷歌和臉書吸納殆盡這件事情的市場意義。透過澳洲競爭法機關的調查發現,這兩家企業目前大概已占全球數位廣告收入的六成,在澳洲更在六到七成之間,在各自的新聞媒體相關市場已足以被認定為獨占事業,其行為自須受到特別規範。

的確,傳統媒體出版商也藉由谷歌和臉書平台獲得更多的網路流量和廣告收入,但由於掌控權(尤其是不透明的演算法)仍在平台手上,分潤極為微薄,隱隱然也有不公平競爭的態勢。

在地傳統媒體相對於跨國科技巨擘,這兩者經濟力量嚴重失衡的問題,確實不是傳統競爭法所熟悉的領域。但澳洲政府顯然具有新思維,特別是考慮到科技巨擘具有「市場顛覆」(tipping of markets)的本質與本事,往往造成贏家全拿或產業高度集中化的後果。

一旦在地媒體日益孱弱,優質的新聞報導與言論逐漸減少,將導致假、劣新聞取而代之的局面,進一步傷害民主體制運作。追根究底,也不符合平台的長遠商業利益。

其次,澳洲此舉不僅僅止於確保新聞使用的合理付費或分潤此一層次,另在涉及新聞流量和呈現的演算法方面,如有任何變更也必須事前通知相關新聞媒體,而且就平台使用者的互動數據,未來對新聞來源機構更負有分享義務。這對長久以來,一直懸而未決的平台數據分享和演算法的適度揭露問題,可說是帶來相當值得期待的解決曙光。

最後,澳洲此番成功達陣的原因很多,尤其是有媒體大亨梅鐸在且積極遊說。一開始,外界迭有批評,認為此一新聞議價法案將獨厚大媒體集團,但隨著後來的局勢發展和修正,規模較小的新聞出版商也能參與協商並雨露均霑。人間或公共事務,果然如歌德《浮士德》所言,善行之促成未必全然需要善意。

科技巨擘所引發的政經、社會大轉型或鉅變(transformation)日益明顯,和競爭法的關係更是微妙。以我之見,競爭法因此重獲生機,但免不了也帶來諸多挑戰,原先的執法工具和思維已日見窘困,如何有意識地覺醒並借鏡澳洲與他國經驗,重視競爭法機關在此類議題上的獨特角色,確實值得深思。

總的來說,面對科技巨擘此一大時代議題,以台灣的國際地位和經濟規模,我們實不必過度承擔,但也不宜妄自菲薄。充分準備並謹慎跟進,營造政策或立法脈絡,避免被科技巨擘無端差別待遇,應是上策。

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