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言論

星期專論》美國外交政策的基本原則

2018-06-10 06:00

◎羅曼(Walter Lohman)

在政治變化和不確定性如此之大的時刻,值得好好思考美國外交政策的若干恆久特質。否則,鑑於美國在國際政治上的份量與國力,恐將導致危險的誤判,甚至可能爆發衝突。

首先,美國是一個民主國家。這句話雖然簡單,卻對美國政府在國際上的行事方式有著很深的涵義。由於國會兩年改選一次,以及四年一度的總統大選,美國的外交政策總是存在某種程度的不確定性。當某一黨同時掌控行政與立法部門時,政策的可預測性較高,但這類「一致政府」絕非恆久不變的常態。因此,美國的友邦及夥伴,甚至是敵人,都有必要進一步瞭解美國政治趨勢的走向。

中國政策本質並未改變

美國這種政治動態也有正向的一面。當然,這取決於你如何看待,有時候,改變是好的。美國任何一屆國會或行政當局,都可能做出為你所樂見的改變。相反地,若改變非你所好,你只需等待兩到四年,又可以重新開始。

其次,美國的制度很健全。美國外交政策的民主變遷,係以制度上的公平性為依託,即使處於分裂年代,政策的改變在短期內仍細微難辨,長期來看才有漸進式的發展。否則,如何解釋自尼克森到川普共九位總統,美國的中國政策在本質上並未改變?或者如何解釋在冷戰結束後近三十年,美國仍維持著一支前進部署(forward deployed)的軍事力量?同樣地,在諸如貿易政策方面,國會、企業界、官僚體系、白宮和美國盟邦彼此角力,似乎更為眾聲喧嘩。儘管國際社會願不願意等待美國解決這類拉鋸是另一回事,但可以確定的是,到頭來,美國在政策上的改變,仍然比支持改變者所承諾的來得少。

當我們思考美國外交政策的制度時,總是習以為常地幾乎只考慮到行政部門,但國會也是另一個重要角色。事實上,國會往往扮演著美國利益的寶庫。以「台灣關係法」(TRA)為例,想想自一九七九年美國與中華民國斷交以來,自聯邦參議院軍事、情報委員會主席高華德(Barry Goldwater)、參院多數黨領袖杜爾(Bob Dole)、聯邦眾議院外交委員會主席賽布洛斯基(Clement Zablocki)和眾議員沃爾夫(Lester Wolff),到眾院外交委員會主席羅伊斯(Ed Royce)、參院外交委員會亞太小組主席賈德納(Cory Gardner)、參議員魯比歐(Marco Rubio)與克魯茲(Ted Cruz),無論美國的友台人士如何一代新人換舊人,台灣關係法依然安在。追溯催生台灣關係法的契機,乃當時的美國總統卡特漠視國會聲音,對維繫美台關係意興闌珊,激起共和、民主兩黨的義憤;也別忘了在這項法律出現前就堅定支持中華民國的友人,即那些曾被稱為「中國遊說團」(China lobby)的成員,還有像美國偉大的「自由使者」(missionary for freedom)、聯邦眾議員周以德(Walter Judd)般的人士。

華府必會重視人權議題

再者,美國的外交政策一定會重視人權議題。或許曾有一段時間,美國以為了戰勝全球的共產主義暴政為由,對盟邦政府壓制人權的關切淪為次要。然而,這種情況已經是好幾十年以前的事。如今,並不存在足以讓美國對戕害人權行徑視而不見的戰略目標。

外界流傳一種錯誤的說法,即川普政府已背離美國對自由的承諾。有諸多證據可以反駁這種說法,以最近的一件事為例,美國國務卿龐皮歐(Mike Pompeo)五月二十九日針對國務院發布的年度「國際宗教自由報告」表示,「宗教自由不只是專屬於我們(美國人)的,也是屬於全球所有人的權利。川普總統與那些渴望宗教自由的人士站在一起。我國的副總統(彭斯)也和他們同在,我本人亦然。」

美國外交政策此一基於價值的特質,產生一個重要的結論,涉及美國的跨大西洋關係。美國與歐洲的關係正面臨若干考驗,雙方政府目前對於若干政策取向的看法不同,尤其在貿易方面,還有氣候變遷、伊朗核協議及其他議題。然而,這些分歧不應該影響美歐共享的更深刻連結。這不是指族裔上的連結,國家的種族結構不會一成不變,而是文化上的連結,涵蓋雙方對基本自由價值的共識。正因如此,美國和歐洲始終會基於這些價值團結一致,超越未與美國共享這些價值的國家。

捍衛國家利益為首要責任

美國外交政策的第四項恆久特質,則是前述第三項「重視人權」的反面。做為國際體系中的主權國家,美國外交政策制定者的首要責任,就是捍衛國家利益。他們可以藉由最明智可行的方式達到此一目標,但優先考慮自身國家利益,並不表示可以為達目的、不擇手段,也不代表美國與其他國家結盟只是基於利害考量。美國和北大西洋公約組織(NATO)夥伴、日本、南韓、澳洲及其他盟邦共享的價值,共同建立的合作習慣,型塑我們在面對全球問題時尋求解決之道的方法。然而,以本國利益為優先的真正意思,是我們無法在不同的地點和時間,以相同的方式解決人權議題。坦白說,這意謂著我們有時候可能必須與令人反感的外國政府妥協。

二○一七年五月,已於今年三月底離任的前國務卿提勒森,曾對國務院工作人員發表一場被嚴重曲解的演說,當時他便提到這一點,然後加以說明:

「倘若你將我們的國家安全建立在某人或某國接受我們的價值之上,那我們可能無法達成國家安全目標,或實現國家安全利益。如果我們過份強調其他人或其他國家必須接受我們長久以來奉行的價值,反而會阻礙我們促進國家安全利益和經貿利益的能力。這不表示我們把這些價值不當一回事。」

提勒森所言並非美國外交政策的新方向,只是遲來地坦白承認現實。

繼續信守「一個中國」政策

其中與台灣最直接相關的是,這意謂著美國需要與北京當局維持一個有用的關係(serviceable relationship)。儘管只要共產黨統治中國一天,美中關係絕對不會是「良好的」,卻必須是一種可避免出現最壞情況的建設性關係。由於中國對全球經濟、美國的繁榮、區域和平及穩定而言都太過重要,以至於美國無法將其視為敵人看待。這不是說美國不應該對中國侵害人權的行徑,或中國政府專制獨裁的本質仗義執言,而是即使對中國不假辭色,也不會影響雙方在彼此有共同利益的層面進行合作,繼續信守美國獨特的「一個中國」政策,也是保有這種能力的前提之一。

我們置身於一個喧鬧的時代,有時難以一眼看穿所有的政治辭令、突發新聞和社群媒體。頭條新聞的寫手往往決定我們拼湊事態發展的方式。國際社會若要避免發生重大衝突,並持續邁向繁榮,就有必要冷靜以對。這種態度適用於理解任何國家的政治,但由於美國在國際上的角色舉足輕重,因此特別適用。為此,我們必須聚焦於美國外交政策的基本原則。

(作者羅曼為美國智庫「傳統基金會」亞洲中心主任;國際新聞中心茅毅譯)

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